二、村務公開實踐中的路徑障礙

　　經過多年的實踐，隨著中國鄉村治理結構變遷引發的自發實施到國家通過立法予以確認和深度規范，村務公開的制度構建越來越完善，規范化程度也越來越高，但近年來的一些村治案例表明，村務公開依然存在著實施不均衡、公開過程不規范、公開內容效度低、監督無力等問題，分析村務公開中的路徑障礙，對於反思現行的有關村務公開制度設計，明確村務公開的方向，有著重要的意義。

　　(一)村委會成員權力尋租導致其不願意推行村務公開

　　現行制度框架下，村委會不僅是一個村級政務管理主體，而且還是村集體資產的管理主體。在集體土地的流轉、村辦企業的經營、國家各種支農惠農款項的發放等涉及農民利益的村級事務處理中，村委會掌控了大量資源。雖然《村民委員會組織法》明確規定村委會成員應當廉潔奉公，但在現有的制度架構下至今仍沒有系統地解決好對村委會權力運行的制約問題。任何一個掌握權力的人都有可能濫用權力。不公開可以玩弄權術,不公開可以徇私舞弊,不公開可以把權力演化成資本,進行權錢交易,是通向腐敗的黑通道。 2011年發生的廣東“烏坎事件”中，烏坎村全體村民推選的15位代表與陸豐市和東海鎮多次溝通並向政府提出的了三項訴求，第一項要求查清改革開放以來該村的土地買賣情況，其背後就是村委會成員濫用手中的權力，以權謀私，大肆謀取該村土地利益的行為，第三項則是要求公開村務、財務狀況。“公開是最好的防腐劑”，該案例直接表明了村委會成員的權力尋租行為與村務公開之間的矛盾。

　　(二)多元主體介入導致對村務公開的管理難以協同進行

　　亨廷頓認為,“發展中的國家現代改革的實施，沒有中央政府的強有力的行政指導很難收到成效。因為在高度集權體制的條件下，沒有權力上層的首肯與推進，任何來自下層的創新活動常會被壓制或缺乏持久的生命力而得不到正常的發展。”當代中國正處於轉型期，公民社會正在發育過程中，村級民主雖然實現了直接選舉，但其畢竟還不是直接民主，現在的村級公共權力實際是在間接民主的架構下運行的，因此，在廣大農村地區村民參與公共事務的意識和能力都還比較低，村級公共權力規范運行的結構還不完善，村民還不能對村級公共權力運行進行有效監控的情勢下，村務公開的順利開展尤其需要國家的引導與規范。對村務公開實踐變遷歷程的梳理表明，中央和地方政府為了推動村務公開的全面、深入開展，通過制度制定和示范活動，已經做了大量的工作，這對於提昇村務公開在村民自治中的地位，促進村務公開的規范化發揮了重要作用。

　　1998年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》是各級政府對村務公開和民主管理發揮引導和規范作用的重要依據，該通知不僅指出了在全國農村普遍實行村務公開和民主管理的重要意義和指導思想，提出了村務公開的內容和方法，而且還確定了管理村務公開的具體政府部門，該通知第五點指出：“村務公開和民主管理工作，由組織、民政部門牽頭，紀檢監察、人事、農業等有關部門積極配合，各司其職，各負其責，齊抓共管，使村務公開和民主管理有計劃、有步驟地全面推開。”這樣，對村務公開就形成了由有關部門牽頭，監察部門、農業部門等主體介入的多元化管理格局。這樣的管理格局陣容“貌似強大”，分工明確，但在其運行中，他們的職能是存在實際上的重合的，相關部門主要從各自的職能角度進行管理，而“在當代中國政治運行中，科層制的方式已經受到很大挑戰，政府內部的整合能力有所下降。”在此情形下，相關部門在村務公開的監管中很難協同進行，形成合力，“組織部門無奈、民政部門欲退不能，紀檢監察無力”就反映了這種“村務公開”管理格局的困境。

　　(三)機制不完善導致村務公開監督不力

　　每個行動者都‘嵌入’在特定的社會背景中，他在行動時都會考慮到各種規范行為的限制，考慮采取某一行動是否合適。很多情況下，行動者之所以選擇合適的行動，是因為合適的行動能夠給行動者帶來較大的利益或免受某種懲罰。因此，從制度實施的角度，一項經過精心設計的制度，只有有一個能對相應的違規行為及時進行懲罰的機制，纔能確保村務公開的真正開展。然而，現行的村務公開監督機制還存在很多問題：

　　首先，缺乏村民自治框架內的監督機構。作為村級民主過程的重要組成，村務公開的充分實施僅僅依靠村民委員會的自覺是遠遠不夠的，它的順利開展應當有來自自治框架內的結構保證，在該結構框架下，應當有一個能夠對村務公開的實施主體即村民委員會進行監督的機構，然而，2010年修改前的《村民委員會組織法》卻並未確定一個專門的機構來監督村務公開。

　　其次，作為村務公開之外部監督主體的基層政府及其相關部門缺乏積極性。《村民委員會組織法》第五條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得乾預依法屬於村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”根據該規定，性質上村民委員會並不是基層政府的派出機構，村民委員會具有一定的獨立性，二者之間是指導、支持、幫助和協助的關系。由於人員編制和財政等方面的原因，壓力型體制下的基層政府，很多時候必須依靠村委會成員的配合、參與纔能順利完成上級分派的各種管理任務，這直接導致了由於擔心其行為會因觸動村委會相關成員的利益而失去村委會工作支持的基層政府缺乏監督村務公開的積極性。