摘要：村務公開是村民了解村務管理信息，進而行使其在村民自治中享有的決策權、監督權等權利的前置性條件。經過多年的實踐，隨著中國鄉村治理結構和村民自治制度變遷引發的自發實施到國家通過立法予以確認，村務公開的制度構建越來越完善，規范化程度也越來越高，但近年來的村治案例表明，村務公開依然存在多種原因導致的路徑障礙，新修改的《村民委員會組織法》試圖通過擴大公開的范圍，增設村務監督機構等推動村務公開的開展，但依然存在制度設計不完整、“自下而上”的推動機制欠缺等問題，有必要通過增加依村民申請公開村務信息、擴大司法監督范圍等途徑確保村務公開制度的正常運行。

　　關鍵詞：治理結構變遷；機制不完善；個體推動；司法監督

　　村務公開是村民實現知情權，保障村民充分了解村務管理信息，進一步行使決策權、管理權、監督權的前置性條件。該做法從在安徽省鳳臺縣張巷村自發形成，到國家通過《村民委員會組織法》等法律法規進行確認並全面推行的30多年來，已經形成了較為完整的制度體系，在村民自治實踐中已被普遍實施。但從運行狀況看，村務公開的實際效果並不理想，依然存在著實施不均衡、公開內容效度低、監督無力等問題，“理想的民主不應僅僅是讓公民在湯姆和哈裡之間選擇了一個就算參與了管理，而應該讓他們在力所能及的范圍內識別問題、提出建議。”探討村務公開實踐變遷的基礎及其在推行中的障礙性因素，分析新《村民委員會組織法》對村務公開制度所做的改進與局限，進而指出村務公開制度進一步改進的方向，不僅有利於真正將村務公開落到實處，提昇村民在村民自治中的參與能力，而且必將促進村民自治中“四個民主”的良性互動，推動村民自治這一非國家形態民主的健康發展，更好地實現村民自治對中國政治發展的輻射作用。一、村務公開實踐變遷的基礎：農村治理結構與村民自治制度變遷

　　村務公開是中國農民在基層自治的實踐中所進行的一項創新，因此，其變遷歷程與中國農村基層治理結構和村民自治制度的變遷基本上是一致的，以1982年《憲法》正式確定村民委員會作為中國農村基層群眾性自治組織和1987年《中華人民共和國村民委員組織法(試行)》為界點，可以將村務公開的實踐變遷分為三個階段：

　　(一)1957-1981：社務公開——村務公開的雛形

　　新中國建立後，為了便於從農村汲取工業化所需要的資源，在合作化運動中建立起來了“政社合一”的新型農村治理結構，相關的農村基層管理組織掌握了大量的集體資產，為了規范其管理活動，保護社員的利益，1957年3月15日《中共中央關於民主辦社幾個事項的通知》要求：“農業合作社要按時公開財政收支，其中包括產品的分配、在銀行的存款、國家的預購款、國家的貸款和它的用途、生產資料和用具的購置、乾部的補貼、社員的預支、國家救濟款的處理，等等，所有這一切財政收支，都同全體社員的切身利益密切相關，因此，都必須按時公布(有的隨時公布，有的定期公布)，讓全體社員知道，由群眾參預評議，而不能由少數乾部獨攬支配的大權，消除社員對於財政問題的疑慮。” 1961年6月頒布的《農村人民公社條例<修正草案>》進一步規定：“財務必須公開，要定期向社員代表大會報告財務工作……大隊必須嚴格執行財務計劃，嚴格遵守財務制度，防止貪污舞弊。一切開支都要遵守規定的批准手續，對於一切不合制度手續的開支，會計員和出納員有權拒絕。一切收支賬目都要日清月結，按月向社員公布”，“生產隊必須建立和健全財務管理制度。一切財務必須公開，定期公布賬目。”

　　通過這兩個規定所規范的主體和內容，不難發現，此階段的“社務公開”的主要內容主要是財務公開，與現在意義上的村務公開相比，雖然二者所依托的治理主體截然不同，而且內容較為單一，但其支持群眾參與評議，要求賬目日清日結並按月公布，則充分體現了當時的“社務公開”尊重社員的知情權，保障社員參與監督，注重實效的特征。基於以上描述和通過“社務公開”規范農村基層組織的管理活動，維護農民集體權益這一背景，可以認為這一階段的“社務公開”就是村民自治意義上村務公開的雛形。