三、兩種路徑下的戶籍制度改革

　　改革開放後，我國基本制度層面發生了巨大變化，這主要體現在計劃經濟模式逐漸被市場經濟取代，因而計劃經濟的次一級派生制度變遷也相應發生。戶籍制度在過去三十年的改革進程中，新的改革措施不斷出現，但是根據戶籍制度的制度角色，即是作為改革對象本體還是作為嵌入制度，可分為兩種形式的改革：一種是以戶籍制度本體為對象的改革，另一種是被嵌入的制度在自身改革過程中對戶籍嵌入的弱化或消除，而兩者對戶籍制度變革造成的影響程度是不相同的。

　　(一)戶籍制度本體的改革

　　戶籍制度改革開始於1980年頒布的《關於解決部分專業技術乾部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題的規定》，這代表國家開始對『農轉非』有所松動。1984年10月，國務院頒布《關於農民進集鎮落戶問題的通知》，規定：凡申請到集鎮(指縣以下集鎮,不含城關鎮)務工、經商、辦服務業的農民和家屬,在城鎮有固定住所,有經營能力,或在鄉鎮企事業單位長期務工的,公安部門應准予落常住戶口,發給《自理口糧戶口簿》,統計為『非農業人口』,並把他們納入街道居民小組進行管理,使其同集鎮居民一樣享有同等權利,履行同等義務。自理糧戶口的頒發，標志著我國正式走向了戶籍制度改革之路。

　　1992年8月，公安部頒布《關於實行當地有效城鎮居民戶口的通知》，開始實行當地有效城鎮戶口制度，從此便出現了所謂的『藍印戶口』，各地政府開始販賣戶口。隨著1998年十五屆三中全會，『發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略』的提出，小城鎮的戶籍開放成為了之後改革的主流。2001年，國務院批轉公安部《關於小城鎮戶籍制度改革試點方案》，地方政府開始擁有了一部分改革權力，繼而山東、河北、河南、重慶等一些省市開始著手於取消二元戶口方面的改革。

　　對戶籍制度本體的改革是一種從根本上消除戶籍控制的方式，它符合市場經濟發展的要求，也是對人口自由遷徙權的制度保障。但是，從這些年的改革效果來看，戶籍制度並沒有完全消除城鄉二元格局及對人口遷徙的控制。另外，由於戶籍制度具有廣泛嵌入性，貿然變革戶籍制度容易引起被嵌入制度相關功能缺失問題。例如，國內學者陸益龍曾提出，戶籍制度帶來的問題從根本上講是戶籍制度的粘附性造成的。粘附性主要體現在入學、就業、社會福利等方面，而這種粘附性的產生歸結到兩項內容上：一是，二元戶口劃分；二是，對人口類別的轉換和轄地之間的遷移實行行政管制。從理論上講要解決戶籍問題，就要消除戶籍制度的粘附性，但他發現在現實中取消城鄉二元戶籍制度又引來一些新問題，如計劃生育工作、社會保障制度、教育資源的配置等方面的執行都出現了困境，相關領域的工作無法正常運行[13]。如果從制度系統嵌入關系視角分析，其原因主要有以下幾點：

　　(1)正如前文所言，戶籍制度是一項具有廣泛性的嵌入制度，所以改革戶籍制度必然會導致其諸多耦合制度正常運行。

　　(2)由於計劃經濟時期戶籍制度大多嵌入到涉及資源分配相關領域，長期以來形成了眾多利益受益者，改革戶籍制度必然損害相關利益集團的利益，引起利益既得者的反對，從而增加變革成本。

　　(3)整個制度系統事實上呈現出一種復雜的網絡狀，但是制度變遷者的知識、信息不完善使其無法認識到這種制度系統的復雜性，在變革戶籍制度時，只著眼於一點無法把握全局。

　　(二)作為嵌入制度的改革

　　由於一個人的戶籍歸屬很大程度上取決於出生、血緣因素，形成並固化了層級分明的身份等級，不符合現代社會的公平原則[14]。當這種帶有不公平原則的戶籍制度廣泛的嵌入到其它制度中時，其它制度也失去了公平的色彩。戶籍制度對社會保障制度的嵌入關系就較為突出，尤其體現在養老保險制度方面，如城鄉二元的戶籍制度嵌入到養老保險制度中便形成了城鎮養老保險制度與農村養老保險制度，再如戶籍制度對人口轄地遷徙的控制嵌入到養老保險制度中與其它派生制度共同組成了養老保險地區轉移的相關制度，這些都對養老保險制度的公平性造成了影響。

　　當然，這些年來，我國政府也一直有意無意地著手弱化戶籍控制在一些制度內的嵌入，使被嵌入制度趨於更加公平公正。例如，國家對養老保險的異地轉移問題的解決就較為典型。

　　1991年我國頒布了《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》，從而確立了一種『社會統籌與個人賬戶相結合』的養老保險籌資模式，即由所在企業或單位和個人各支付一部分養老保險費，而養老保險的發放是由當地政府執行，並且規定當地戶籍持有者應當在當地參與養老保險。雖然《決定》中並沒有對養老保險轉移問題作出規定，但在之後的有關政策中明確要求，個人養老保險轉移只准轉走個人賬戶存儲額，統籌基金不予轉走。

　　這種籌資模式便會產生了一種養老保險支付的困境：如果工作遷移者能獲得工作遷入地養老保險支付，戶籍所在地便可節省一筆先前積累的社會統籌資金，工作遷入地卻要另外多支付一筆政府補貼彌補本地區社會統籌資金的卻位。因此，為解決這一困境，養老保險被賦予了連續的、長期的繳費時間規定，如果在工作遷入地繳費達不到一定期限便不能獲得未來養老保險的當地支付，而且工作遷入地與戶籍所在地的保險繳費權益年限是不累加計算的，也就是說在工作遷入地的保險繳費並不被戶籍所在地承認。由於現今人口遷移多以農民工為主，他們在城市中又是失業風險最大、收入最不穩定的群體，所以他們中很多人在務工當地無法達到繳費連續性和長期性的要求，不能獲取務工地的養老保險支付，而農民工又未能在戶籍所在地參保，所以大量農民工被迫退保，喪失了享受養老保險的權利。

　　2009年頒布的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，針對戶籍歸屬地對工作遷入地的繳費年限承認問題給予了解決。《暫行辦法》規定，在工作遷入地累計繳費年限不滿10年的，將其基本養老保險關系轉回上一個繳費年限滿10年的原參保地辦理待遇領取手續，享受基本養老保險待遇，如果每個參保地均未滿10年，再將其基本養老保險關系轉入戶籍所在地，並且承認各地繳費年限。另外，《暫行辦法》還規定基本養老保險關系遷出地要向遷入地轉移12%的統籌基金以彌補遷入地損失。

　　從深層次分析，以上問題從根本上講是由戶籍控制導致的人口無法自由遷徙造成的，是一種戶籍歸屬地與工作遷入地利益衝突的結果，而且工作遷移者是利益損失的直接承擔者。《暫行辦法》一方面通過轉移12%的統籌基金使基本養老保險關系遷入地與遷出地的利益相對平衡，另一方面通過引入更多參保地使它們分攤工作遷移者的利益損失，這就打破了原有格局，弱化了戶籍控制對遷移人員在外參保的約束，從而一定程度上保障了工作遷移者的利益。

　　但是，我們也應該看到雖然這次改革弱化了戶籍控制的嵌入，但養老保險轉移仍存在大量問題，如統籌層次混亂、城保與農保之間轉移無接口、公共服務技術平臺不統一、賬戶記賬格式標准不一致等[15]，這些問題依舊為養老保險轉移設下重重障礙，尤其對於農民工群體來說退保依舊會是一種無奈的選擇。這一方面是由於本次改革並沒有能徹底消除戶籍制度的影響，仍有一些戶籍制度的派生制度嵌入到養老保險制度中；另一方面，養老保險制度的很多問題不僅是由戶籍制度的嵌入造成的，它本身的派生制度也同樣存在問題。因此，被戶籍嵌入的制度在改革時，不僅要注重消除戶籍制度嵌入的影響，同時也要兼顧完善本身的派生制度。