二、戶籍制度嵌入關系的形成

　　戶籍制度原本是一種以證明身份及人口信息統計為主的行政管理制度，但在它兩千多年的發展中被統治者賦予了人口控制的政治性功能，所以我國的戶籍制度擁有政治性與行政管理性雙重職能[⑦]，正是由於政治與行政上的雙重職能，決定戶籍制度成為一種具有廣泛嵌入性的制度。

　　當代的戶籍制度始於建國之初。在當時，戶籍制度主要發揮著證明身份及人口信息統計的功能。建國初期，國內仍存在大量反革命分子威脅社會穩定，因而『建立戶籍制度的工作是圍繞鞏固新政權進行的,主要任務是維護社會的治安管理,防范反革命分子和其他危害社會分子的破壞活動。』[⑧]所以，在這一階段，根據國家需要，戶籍制度依據其人口信息統計制度功能嵌入到社會治安管理制度中，鞏固新建立的政權，但『保障人民遷徙居住之自由』的基本原則仍被寫進1954年的《憲法》。

　　人口控制的政治職能真正被融入當代戶籍制度是在1958年1月頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》後，由於《條例》明確規定，『公民由農村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,學校的錄取證明,或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明,向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續』[⑨]，農村人口遷往大小城市的行為被嚴格控制。

　　具有人口控制職能的戶籍制度實質上是『一五計劃』後我國實施的『最根本的基礎制度』，也就是計劃經濟體制下優先發展重工業的戰略的派生制度。在一五計劃期間，我國決定走優先發展重工業的工業道路，而在這期間國家對人口遷移的控制比較寬松，有數據顯示『1952年，市鎮人口佔總人口的比例由1949年的10.6%，上昇到12.5%。1953年，國家開始執行「一五」計劃,實行優先發展重工業的工業化戰略，隨即出現了新中國第一次人口遷移的高潮。從1954到1956年，遷移人數每年遞增，3年間高達70多萬』[⑩]。造成一五計劃後人口遷移高潮的最主要原因在於我國封閉的國情下采取了一條以農業哺育工業的道路，具體是通過對農產品統購統銷的方式，以『剪刀差』的收益來支持重工業發展。由於重工業的發展，大量資本聚集於城市，為城市帶來一定就業機會，加之國家給予工人在住房、醫療、糧食和教育方面較高的待遇對農村剩餘勞動力有著巨大吸引力，致使大量農民盲目入城。但是，重工業是一種資本密集型產業，其發展特點與輕工業有所不同，它對勞動力吸收有限，並不能在工業化發展同時實現農村勞動力產業轉移[11]。於是，為了使工業化戰略順利進行，戶籍制度的人口控制功能便被派生出來，以此實現限制農村人口遷入城市的目的。

　　雖然國家在1958年開始對人口遷徙進行控制，但由於之後出現的『大躍進』和『三年自然災害』造成的國家經濟局勢緊張，全國農村出現大面積的飢荒，而城市也隨之出現糧食供給緊張。國家為減緩城市出現的供給危機，在1961年發布《關於減少城鎮人口和壓縮城鎮糧食銷量的九條辦法》，要求三年內城鎮人口必須減少2000萬以上。這次全國共精簡職工1940萬人,減少城鎮人口2600萬人[12]。在這次精簡之後，公安部為進一步強化對人口向城市遷移的控制，根據是否吃商品糧的標准，把戶口區分為『非農業後口』與『農業戶口』，從此城鄉二元戶籍制度正式確立。

　　實質上，這種『農』與『非農』的戶籍劃分代表了一種不平的資源分配方式。因為，城市佔據的公共資源要遠遠超過農村，這是優先發展重工業的發展戰略所決定的，但是由於資源的稀缺性，這就需要在資源分配時考慮到什麼樣的人纔能得到資源的配置。無疑擁有非農戶口的城市職工是發展工業的主力軍，他們也是資源分配的最主要對象，當資源供應緊張時，首先要保障他們的需求，因此非農戶口便成了一種享受資源配置的資格證明,於是戶籍制度派生出的城鄉二元戶籍管理方式便作為一種嵌入制度，廣泛地嵌入到涉及資源分配的各個領域，如住房、教育、就業、醫療、糧食供給等等，從而形成與這些制度的不同程度的耦合關系，而廣大的『農業戶口』持有者卻被排除在資源分配之外。而且，1964年8月，國務院批轉了《公安部關於城裡戶口遷移的規定(草案)》，它明確規定：『從農村遷往城市、集鎮,從鎮遷往城市的,要嚴加限制,從小城市遷往大城市,從其他城市遷往北京、上海兩市的,要適當限制』，這其實是對已形成的城鄉資源分配格局的進一步鞏固。甚至，在1975年《憲法》中，最終撤出了與戶籍制度相斥的有關條款，即『中華人民共和國居民有居住和遷徙的自由』的原則。由此，我國限制人口遷徙的戶籍制度最終得到《憲法》確立。

　　總之，當代這種具有人口控制功能的戶籍制度同當時的糧食配給制度、城市住房制度、醫療保險制度及養老保險制度一樣，都是計劃經濟體制的產物。而且，戶籍制度由於擁有的人口信息統計及身份證明和人口控制的雙重職能特點，為國家制定糧食配給、醫療、養老等有關資源分配的制度時，提供了必要的資源獲取者的身份證明及控制了資源獲取人數范圍，從而把戶籍制度內的相關安排嵌入到利益分配制度中，形成了戶籍制度的廣泛嵌入關系，使其在整個制度系統中有著巨大的影響力。當然，由於對這些制度嵌入的程度與方式不同，戶籍制度與它們的耦合程度也不盡相同。