三、溫嶺民主懇談的局限

　　民主懇談實踐十餘年來取得了很大的成效，得到廣泛關注，學術界和媒體將其視為一種新型的民主形式。盡管如此，民主懇談在實踐中仍存在著一些局限和問題，能否突破這些局限，並解決這些問題，關系到它的發展前景。

　　1.參與式預算可能導致預算民粹主義

　　參與式預算懇談會上，民眾就財政預算資金如何安排相互討論協商，最終達成一個讓各方都比較認可的初步方案，或民意代表提出的意見被懇談會召開者接受，這是最理想狀態下的預算民主懇談的結果。但是，一個事實應該引起注意，農民參與政治具有『過度重利性』 ，民眾所關心的是與自己的切身利益密切相關的議題，這一點可以解釋不同議題的懇談會所受到的歡迎程度的強烈反差。並且，由於民眾因關心自己的切身利益而參加民主懇談，他們在懇談會上所關注的都是預算支出資金如何分配，即關注於『分蛋糕』，而非『做蛋糕』。在鄉鎮召開的預算民主懇談會上，村乾部作為本村代表要做的就是為本村爭取來財政資金，正如溫嶺市溫橋鎮一名村乾部所言：做了28年村書記，以前是不知道蛋糕有多大，現在知道了，我就要爭取了。另一位村長則說：我要對村民負責任。如果鎮長分配財政不妥當，我要和他說道理的。在澤國鎮2009年公共財政預算民主懇談活動上，代表們的討論仍主要圍繞支出預算，而對於如何實現收入預算的預定目標則鮮有關注。這是個很重要的問題，因為，財政收入由於金融危機等因素影響而銳減——作為鎮財政主要收入來源的土地出讓金僅實現3109萬元，只完成年初預算的14.7%，年財政可用財力僅實現1.78億元，只完成年初預算的70.68%。財政收入銳減，這直接地、並且顯著地影響了預算支出，2008年澤國鎮財政總支出1.35億元，只完成年初預算的54.1%，總體來說，各項支出基本未完成。如果社會經濟發展形勢良好，分利行為尚不至於會出現大的問題，其導致的政治生活中的分歧可以通過『切蛋糕』來調整。但是，一旦經濟發展速度降低，政府財政收入下降，分利行為就極易引發一些可料想到的不穩定因素。就如在上例中，預算支出已經通過了民主懇談，最終卻沒有完成任何一項支出，如此看來，當初的民主懇談不過是向民眾許諾了一張空頭支票而已，這會導致民眾對民主懇談的信任危機，進而威脅基層政權的政治威信。另外，地方上社會經濟精英擁有更大話語權和影響力，相比較社會公眾，他們更容易組織起來形成小群體影響政策過程，因此，不排除由他們組成的強勢的分利集團在懇談會上排擠掉社會大眾的利益主張和需求，從而使弱勢群體的處境更進一步惡化。

　　2.民眾的參與仍然有限

　　溫嶺民主懇談一度激起公眾參與政治的熱情，但如上文所言，公眾關注的都是與自己切身利益密切相關的議題。此外，溫嶺民主懇談秉持的是自上而下推動的路徑，其在實踐和探索中過於拘謹和慎重，這也嚴重影響了民主懇談的深化。在溫嶺市委下發的規范性文件中，明確規定各級民主懇談主題要由黨委和政府來確定，普通公眾無法對議題確定發揮任何實質影響。民主懇談目前主要還是一種決策前的『聽證會』，民主懇談的結果並非決策本身。民主懇談已經與人大工作相結合，但其目的並非為了深化民主懇談，按照溫嶺民主懇談的最主要的推動者、溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏的說法：預算改革本身不是目的，目的在於激活基層人大的職能。如此看來，民主懇談的地位非常值得懷疑，因為其涉及到的政策制定最終拍板的仍是黨委和政府以及人大會議。甚至，民主懇談的組織者如果沒有采納公眾的建議和意見，其都沒有向公眾反饋和解釋的義務，正如溫嶺市一位鎮乾部曾對記者所說的：法律規定人民代表大會纔有權審議預算，所以我們只是讓老百姓來提提意見，至於預算是否采納他們的建議，我認為是不必向他們反饋和解釋的。由此來看，雖然民主懇談經過深化開始走向制度化，但其基本作用實質上仍然是一種最初的對話機制，人民群眾參與決策意義仍然分有限。從民主懇談的召開，到民主懇談的結果，公眾參與的廣度都存在著相當大的局限，這個問題的存在嚴重影響著民主懇談的實踐效果和深化發展，這甚至會讓我們懷疑：民主懇談到底是不是一種協商民主？或者，與其稱其為一種協商民主形式，不如將其視為一種匯集民意的方式。

　　3.民主懇談的運行成本過高

　　民主懇談是一種新型的民主嘗試，在懇談會的領導、組織、監控、運行等各方面都需要投入相當大的人力、物力和財力。在溫嶺所開展的民主懇談，每次都要花費上千，甚至上萬元。2005年溫嶺市澤國鎮開展的預算民主懇談試驗支出了大約8萬元費用，這樣的試驗在澤國鎮舉行了兩年，此後便不再舉辦。這筆費用對於溫嶺這樣一個財政狀況良好的地區來說已經是一筆不小的開銷了，因而對於貧困地區來說，這將是基層政府頭上一筆難以承受的龐大負擔。如果民主懇談要付出如此高的成本，其深化和推廣都會受到很大阻礙。在我國這樣一個民主文化並不濃厚的發展中國家，讓地方政府頻繁地出資實踐民主懇談是難以想象的。

　　四、小結：實現協商民主的制度化

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》指出，協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，今後中國應該推進協商民主廣泛多層制度化發展。作為一種推進基層協商民主政治建設的嘗試，溫嶺民主懇談在協調基層政權與社會公眾之間的關系、處理一些事關群眾切身利益的公共事務等方面取得了突出的成績。

　　因此，在探索政治體制改革、加強民主政治建設的角度上來看，盡管民主懇談存在各種不成熟和局限，我們也應積極肯定其成就，並更多地從建設性的角度對其進行審視。但是，由於民主懇談尚游離於現有制度框架之外，沒有一個明確的法定地位，缺乏制度性的保障，在運行中存在較大的隨意性，人亡政息的隱患一直沒有得到徹底解決，我們不宜過高估計民主懇談的意義。

　　民主懇談在其產生之後的若乾年時間內，主要是黨委和政府在決策前體察民情、匯聚民意的一種工作方式，而非一種決策機制。因此，其對於既有的制度安排和權力結構沒有任何衝擊和影響，這是其能夠迅速被各級黨政機關接受和推廣的根本原因所在。這一點是民主懇談迅速發展的原因，同時也限制了其更進一步的發展。畢竟，如果民主懇談只限於作為一種匯集民意的工作方法而存在，那麼其對於加強基層民主政治建設來說，創新意義就非常有局限，更毋論什麼新的民主形式。如果其要取得更進一步的發展，民主懇談就必須從游離於既有制度體系之外轉而走向制度之內，尋求更強的合法性的同時，實現本身的制度化。要深化民主懇談，必須找到突破口。思想政治工作方式改革和處於『死機』狀態的基層人大，分別為民主懇談的產生和深化提供了重要的突破口。

　　如今，民主懇談與基層人大相結合，以民主懇談激活了基層人大，同時使民主懇談從制度外走向制度內，將這一具有原創性的基層民主形式導入可持續發展的軌道。民主懇談與人大工作相結合提供了一個很好的思路，兩者在功能和運行上存在不少相似之處，但若仍然僅將民主懇談局限於一種決策前的『談而不決』的程序的話，其發展前景仍是有限的。因此，為將民主懇談這種新生的協商民主實踐深化發展，必須將其制度化，在基層公共事務決策中發揮更大作用。十八屆三中全會明確指出：各級黨委和政府、政協制定並組織實施協商年度工作計劃，規范協商內容、協商程序，拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效。可以預見，通過構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道，協商民主這一充分體現中國特色社會主義的民主形式一定能夠不斷完善，充分發展，為世界范圍內的民主實踐貢獻自己獨特的力量。

　　(本文發表於《重慶社會主義學院學報》2014年第1期。)

　　作者簡介：程同順(1969-)，男，山西聞喜人，南開大學周恩來政府管理學院政治學系教授、系主任，博士生導師，主要從事政治學理論和中國農村政治研究；

　　鄺利芬(1981-)，女，湖南郴州人，萍鄉學院中文系講師，碩士，主要從事現當代文學和政治學理論研究。

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