二、溫嶺民主懇談的現實意義

　　經過十餘年的發展，溫嶺的民主懇談創造了很多奇跡，對當地的政治實踐也起到了積極的推動和促進作用，對其他地區也不無參考和借鑒價值。初步看來，溫嶺民主懇談的政治實踐至少有以下幾個方面的意義：

　　1.激活了憲法賦予基層人大的權力

　　十八屆三中全會上通過的《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》指出，要推動人民代表大會制度與時俱進，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用，健全『一府兩院』由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告，加強人大預算決算審查監督職能。而溫嶺『參與式預算』的實踐很早就起到了促進人大制度改革、健全人大職能權限的積極作用。2005年7月溫嶺市新河鎮試行『參與式預算』，即公民以民主懇談為主要形式，參與政府年度預算方案討論，人大代表審議政府財政預算並決定預算的修正和調整，實現實質性參與的預算審查監督。在參與式預算中，人大代表和群眾直接參與政府的年度預算編制，並對其實施加以監督。自此，民主懇談與人大工作結合起來，成為一種群眾自覺參與民主決策、民主管理、民主監督的新型基層民主形式，有效地激活了地方人大的功能，將基層人大的法定權力落到實處。我國的基本政治制度是人民代表大會制，基層鄉鎮人大享有選舉權、罷免權、重大事項決定權和對政府的監督權，政府預算應由人大審查批准並監督實施。但在實際運行中，人大權力被虛化，幾乎處於監而不管、也無法管的境地，處境極為尷尬。相對而言，政府權力則不斷膨脹，『侵佔』了人大的部分職能。由於體制方面的原因，人大與黨委和政府的關系一直沒有理順，財政預算往往由政府部門提出，提交人大審議表決多流為形式。以往，溫嶺市的鄉鎮人代會一般安排一天到一天半時間，除了預備會議、聽取大會報告，有時還要選舉，剩下審議的時間不到半天，代表審議預算幾乎沒有涉及。將民主懇談這種新型民主形式引入人大工作，既能夠賦予民主懇談以合法性，又可以通過引進新因素平衡人大與政府之間的關系，促進人大預算審查監督由程序性向程序性與實質性並重的方向轉變。民主懇談不僅使政府預算更加民主化、科學化，還激活了人大的功能，人大與政府之間被顛倒的關系被扭轉過來了，人大重新確立了其與政府的監督與被監督的關系。

　　2.提高了黨和政府的政治威信

　　在我國當前的『軸心輻射模式』的國家治理模式中，權力由中心向邊緣輻射是其顯著特征，隱藏於其中的是政治體制的所具有自上而下的壓力性。不同級別的國家權力層層向下施加壓力，下達的各種任務最終都要通過基層政權完成。這些任務包括提供公共產品和公共服務，取消農業稅確實減輕了農民負擔，但卻導致基層鄉鎮政權因財政惡化更加無力提供公共服務，從而加劇了基層政權的合法性危機。由於傳統的政治行政體制賦予民眾的話語權有限，民眾真正的需要往往與政府官員認為應該提供的公共服務有很大差別，並且由於階層分化在農村已經出現並日趨穩固，社會經濟精英對公共服務的提供掌握了更強的話語權。這些狀況對於基層政權的權威都提出了嚴峻的挑戰。在浙江溫嶺開展起來的民主懇談，可視為改變這種狀況的一種有益探索。從溫嶺基層民主建設的邏輯起點看，它不是首先選擇民主選舉制，而是首先選擇民主決策、民主管理、民主監督，這樣它就提出了一個民主政治建設新的切入點和模式，這種模式可以概括為治理型模式。在此種模式下，民主懇談將基層政府的既有權威和合法性作為前提肯定下來，將注意力轉向政府過程，在行政過程中吸納民眾參與，從而提高政府決策的合法性和政策執行的有效性。從實踐效果來看，民主懇談起初作為一種對話機制，加強了乾群聯系和交流，使普通民眾將其意見和意願直接表達出來，拉近了基層黨委和政府與民眾的距離，緩和了乾群關系。開展參與式預算之後，民主懇談不僅是一種對話機制，而是開始被納入公共政策制定過程，民眾參與公共政策制定，掌握了更大的話語權，直接影響財政預算。如2010年溫嶺市各職能部門的預算被預算懇談會有效調整了2億元資金。民主懇談所取得的成效使溫嶺民眾意識到，他們已經參與到了政權體系，在政策制定中享有更大的發言權，在財政資金這塊大蛋糕的分配中享有了更大的收益，實現自己的實際利益。民眾對黨委和政府感到滿意，勢必增強了對於基層政權的認同，進而使其政治威信得到提高。

　　3.對公民進行了民主訓練

　　改進政府工作，滿足民眾的實際需求和利益，這與其說是民主，不如說是民利。這種差別顯而易見，因為他人為我實現的利益往往並非我的真正利益所在，正如澤國鎮人大主席團在總結民主懇談工作時提到的三個『沒想到』：一是沒有想到決策層對民意的估計和真實的民意之間會有那麼大的偏差；二是沒想到決策層平時聽到的民聲並非真實廣泛的民聲；三是沒想到最基層的黨委政府在民意收集和反映機制上尚存在那麼多的缺陷。如此看來，民主懇談為基層民眾、尤其是農民提供了一種新式的利益表達渠道，健全了民眾的利益表達機制。而這種組織化的利益表達機制，正是我國農民所亟需的。發展協商性的民主政治，必須培育民眾的公共理性，即其參與政治、表達意見時的公共利益立場。協商過程的實質性特征應該是以理性為基礎，理性是保證協商過程能夠合理趨向共識並訴諸公共利益的關鍵條件。在具有協商性的民主懇談實踐中，參與者通過平等的交流協商，能夠在聽取他人意見後修正自己的最初意見，並站在公共利益的角度考慮問題，最終大多能夠達成一致意見。在溫嶺澤國鎮2005年試行參與式預算的懇談會上，民眾在懇談前後分別填寫了調查問卷，懇談之後民意代表對很多主要項目的打分有了重大的改變：污水處理前期工程和兩個環衛中轉站的支持率大幅度增加，城鄉規劃設計、主要道路和市民公園得分也明顯增多；排列前10名的項目顯示了代表們關心的是環境保護(污水處理和環衛中轉站)、生活方式(公園)和經濟發展(文昌路主乾道路能帶動和刺激經濟發展)；另外一些項目如道路和公園的支持率大幅度下降。澤國鎮建立的參與式預算的民眾協商模式，由民眾直接參與城鎮建設項目資金預算安排的決策過程，采用乒乓球搖號的隨機抽樣方式，按照千分之二的比例從全鎮18歲以上的人群中隨機產生民意代表，就政府首先選出的事關民生問題的城建項目的重要程度填寫由專家組經過可行性研究設計的民意調查問卷，對優先投入的項目進行排序，表達自己的意見。由此可見，協商懇談過程對於民眾的公共理性和公民意識具有引導和塑造功能。

　　4.降低了政策執行的成本

　　公共政策是公共權力為達一定目的而制定的權威性的社會價值分配方案。其是否能夠發揮作用，根本在於政策執行的效率和效果。政策是否能夠得到有效執行，取決於公眾對所推行政策的認同和接受，而這又取決於作為政策制定者和執行者的政府在民眾心目中是否具有合法性，因此，要提高政策執行效率，降低政策執行的成本，就必須在夯實政府權威的合法性基礎上增強社會公眾對政策的認同。民主懇談通過加強對話和將其引入政策過程，增強了其對於基層政權的認同，進而提高了基層黨委和政府的政治合法性，這無疑增強了公眾對於基層政權所制定的公共政策的認同。民主懇談被納入政策過程，使民眾直接參與政策制定，並對其實施加以監督。這使政策能夠更加貼近民眾的真實意願和利益，提高民眾對於政策的認同度，從而降低政策執行的阻礙，使政策執行更加順利，畢竟，成功的政策就是『民之所願、民之所選或民之所愛』。民主懇談的這個作用在2002年7月溫嶠鎮政府推行江夏學區校網調整一事上得到了充分體現。溫橋鎮政府計劃將青嶼中學撤並到教育質量較高的江廈中學，這是一項利民的好事，卻遇到很大阻力，幾百名群眾提出反對意見。經過協商懇談，鎮兩委會決定兩校當年暫不撤並，青嶼中學想到江廈中學讀書的學生免收借讀費，在撤並之前政府為青嶼中學提供必要的維修經費。這一決定得到了贊同撤並和不贊同撤並的所有人的一致稱贊，群眾當場就鼓起了掌。