摘要：溫嶺民主懇談作為一種基層民主形式，是協商民主的一種形式，對推動我國民主政治建設具有重大意義。民主懇談與基層人大相結合，激活了人大的憲法權力；提高了基層政權的合法性並降低了政策執行的成本；有利於對公民意識和學習型政府的培育。但民主懇談也有一定的局限性，如主要關注利益分配問題、運行成本過高、公眾參與有限等。民主懇談應該由體制外走向體制內，實現制度化。

　　關鍵詞：協商民主；民主懇談；基層民主；參與式預算

　　十八屆三中全會指出：協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商於決策之前和決策實施之中。民主懇談是發端於浙江省溫嶺市的一種基層民主實踐，經過十餘年的探索和完善，已開始走向成熟，成為我國基層協商民主的一種形式。民主懇談與基層人民代表大會相結合，在推進基層民主政治建設、發展參與式公共預算中發揮了重要作用。作為一種發自基層的制度創新，溫嶺民主懇談為我國政治體制改革、尤其是協商民主提供了一個成功的樣板，具有重大的實踐意義。本文通過對溫嶺民主懇談實踐的簡略回顧，總結其產生和發展過程的特點，分析其實踐意義及存在的局限，並對中國協商民主的未來發展進行展望。

　　一、溫嶺民主懇談的發展歷程和特點

　　溫嶺民主懇談的前身，是1999年6月溫嶺市松門鎮應浙江省開展農業農村現代化教育的要求而舉辦的『農業農村現代化教育論壇』。在這次論壇上，松門鎮黨委和政府開創了一種新形式，邀請村民同鎮領導座談交流，村民暢所欲言、各抒己見，使論壇取得了顯著成效。2001年6月，根據溫嶺市委的要求，溫嶺各地開展的『民情懇談』、『村民民主日』、『農民講臺』、『民情直通車』等收集民意、踐行民主的活動被統一命名為『民主懇談』，並推廣到其他鄉鎮，進而被引入城鎮居民社區、基層事業單位、黨政機關、群團組織、企業單位等社會政治經濟諸領域。2005年，溫嶺市把民主懇談引入鎮人大工作，在新河鎮、澤國鎮按照不同模式開展參與式公共預算改革，讓民眾和代表切實參與到政府預算的審核和監督過程中來。這種參與式預算民主懇談被評為『2007年十大地方公共決策實驗』。2008年，溫嶺市將預算民主懇談推廣至六個鎮，2010年又推廣到全市各鎮和街道，並且，將參與式預算從鎮昇格到市級政府部門。目前，民主懇談主要有對話型、決策型、參與式預算民主懇談這三個類型。三種類型民主懇談的存在既具有共時性，在不同場合和領域發揮著不同的作用，又能夠體現出民主懇談歷時性的發展，從初期階段的對話懇談到參與決策，進而演進到預算民主懇談。那麼，是什麼支橕了溫嶺民主懇談的成功？他們的成功有什麼可資借鑒的經驗？通過對溫嶺民主懇談發展歷程的考察，我們可以發現以下這些特點，正是這些別具一格的獨特之處的匯集，催生出民主懇談，並使其不斷深化和推廣。

　　1.政府自上而下推動

　　脫胎於溫嶺市松門鎮的民主懇談，正是得到了上級黨政機關的關注和支持，纔在其初始階段即脫穎而出，並得以深化和推廣。1999年6月松門鎮舉辦的『農業農村現代化教育論壇』取得非常好的效果，這種做法引起溫嶺市委的高度重視。溫嶺市委及時總結了松門進行思想政治工作的新方式，並出臺文件加以規范和完善，進而推廣到全市各鎮，使民主懇談迅速在溫嶺市各個鎮開展起來。到目前為止，溫嶺市已就民主懇談下發了多個規范性文件，這些文件涉及民主懇談的指導思想、核心原則、組織領導、議題范圍、運行程序以及考核獎懲和監督反饋等各方面內容。其中，作用最顯著的無疑是將開展民主懇談納入政府績效考核指標體系，並已經開始嚴格執行。溫嶺市民主懇談辦公室副主任陳奕敏說，鄉鎮一級一年最少進行4次民主懇談，這是市委黨建工作責任制考核中的重要內容，他們對考核分數的控制非常嚴格。績效考核標准直接涉及到政府工作人員的福利、待遇和昇遷，成為決定公務人員行為方向的重要因素。將開展民主懇談納入績效考核指標體系，對於調動各級政府和各個部門開展民主懇談的積極性、進而推動民主懇談的深化和發展有著重大意義。

　　2.群眾積極參與

　　民主懇談聯系的兩頭是黨政機關與普通民眾，其滿足了雙方不同的需要，得到雙方的支持和推動。一方面，民眾的利益自覺以及參與意識的提高催生了民主懇談，另一方面，民主懇談是當地黨政機關在新的社會形勢下自覺應對社會階層關系變革、平衡階層利益的結果。在民營經濟比較繁榮的浙江溫嶺市，民眾的參與意識和維權意識已經有了很大程度的提高，他們更加關注與自己切身利益密切相關的村鎮基礎設施建設、環境保護、勞資福利等公共事業。傳統上由少數政府官員和經濟精英把持當地各項公共事務的做法已經不能適應新形勢的需要，民主懇談作為一項加強基層政權與群眾的溝通交流、匯集民意、進而影響決策的工作方法應運而生。在當前中國的社會政治環境下，推進民主政治建設尚存在一些障礙，既有傳統觀念上的民主虛無主義、又有與貧富差距相聯系的金錢因素對政治的影響，後者的制約和影響更為顯著，更具有實質性。浙江溫嶺的民營經濟發育較早，市場經濟發展較快，與之相伴的是社會階層分化顯著。民營企業家階層在當地公共事務中發揮著舉足輕重的作用，甚至掌握著村鎮實際權力，這體現出來的是強勢的資本的力量。與之相對的是人數更多但話語權卻較弱的普通民眾，在傳統的制度安排下，他們不僅在財富和社會地位方面處於劣勢，更處於公共權力的邊緣。溫嶺市各級黨委和政府支持民主懇談，以此增強普通民眾的話語權，強化其對公共政策的影響力，使群眾分享發展成果，縮減社會階層差距，最終實現社會和諧均衡發展。在此意義上，民主懇談是在新的社會形勢下化解人民內部矛盾和平衡不同群體利益的一種新型的民主制度。群眾有參與的願望和熱情，黨政機關也鼓勵群眾參與，這兩方面的綜合作用促使民主懇談取得顯著成效，並迅速推廣開來。

　　3.專家全程介入

　　在溫嶺民主懇談的十餘年發展過程中，一直活躍著一個特殊群體，他們就是來自浙江大學、中國社會科學院等科研院所的專家和學者。專家介入是溫嶺民主懇談發展過程中的一大特征，他們一直發揮著舉足輕重的謀劃和指導作用。在政治學專家學者的建議下，溫嶺將民主懇談與人大工作結合起來，探索參與式公共預算改革，從而將民主懇談引向深化。2005年，溫嶺市澤國鎮公眾參與本年度城鎮建設資金使用安排決策，更是由專家直接策劃、指導、組織運行的一個成功案例。在此案例中，12位專業人員組成的專家組對30個項目的可行性方案進行了研究，提出了每個項目的資金預算，形成關於預算項目的民意調查問卷，采用乒乓球搖號的隨機抽樣方式產生民意代表參與預算民主懇談，對懇談小組主持人進行培訓，以確保懇談的質量。策劃、指導溫嶺民主懇談的實際運行之外，專家學者還在宣傳和深入研究民主懇談方面有著顯著貢獻。自產生以來，幾乎每次民主懇談會都有大批專家學者前來觀摩，其得到社會廣泛關注與此密切相關。鑒於溫嶺民主懇談對於我國基層民主政治建設的創新意義，大批專家學者投身於此，深入研究和討論。溫嶺市聯合浙江大學等科研院所在2002年8月、2004年11月、2009年9月和2010年7月等時間，多次召開了關於民主懇談的學術研討會，還專門成立了『溫嶺市民主懇談研究中心』。專家學者的介入，使溫嶺的民主懇談區別於粗糙的『草根民主』，使其更加細致周全，具有更顯著的民主實驗的性質。

　　4.有統一領導

　　由於民主懇談脫胎於一個鄉鎮的思想政治工作實踐，有些學者和媒體便將其稱為『草根民主』，其實這是一個嚴重的誤讀。民主懇談雖然源自鄉鎮，但絲毫沒有『草根』色彩，相反，其自始至今的每一點進步都是由市鎮黨政部門自上而下穩步推進的，這與『草根民主』那種自下而上的推進路徑是完全不同的。在十餘年發展歷程中，溫嶺民主懇談始終堅持在地方黨委和政府的領導下進行探索和實踐。這在溫嶺市委下發的多個規范性文件中都有明確強調：民主懇談制度的實施，要在各級黨組織的精心組織和領導下進行，民主懇談議題的確定，決策的形成、實施和監督，都要堅持黨的領導，貫徹黨的路線、方針、政策。此外，溫嶺市委為民主懇談擬定的四條基本原則之首即要始終堅持黨的領導，確保基層民主政治建設沿著正確的方向健康發展。其實，溫嶺民主懇談主要由政府自上而下推動這一特征，即保證了其運行具有正確的領導，具有一個政治正確的先在前提。