五、進一步保障農村居民土地權利的建議和改革方向

　　(一)提高農民在土地增值收益中的分配比例

　　目前，按照土地的原用途為標准對失地農民的損失進行補償的方法明顯已經不合時宜，我國的土地征收實踐證明，按照此種方法確定的土地補償價格往往大大低於被征收土地的實際市場價格，而因為征地補償價格過低引起的征地衝突也已經成為影響我國社會穩定的一個重要因素，正如溫家寶總理指出的推進集體土地征收制度改革，關鍵在於保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。應該看到，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。因此，為了切實保障農民的土地權益，應當尊重市場規律，綜合考慮被征收土地的位置、當地經濟發展水平、昇值空間等因素確定征地補償標准，提高征地補償數額，這樣做不僅能提高農民在土地增值收益中的分配比例，滿足農民對土地補償的合理要求，而且也符合國際上對土地征收應當遵循“公平”原則的主流補償要求，利於失地農民分享改革開放的成果。

　　(二)多途徑解決失地農民的社會保障和發展問題

　　不能僅僅在形式上將失地農民納入社會保障體系，為失地農民提供的社會保證措施應該真正能滿足他們的基本生活和健康需求；不僅要通過加強再就業培訓、鼓勵引導各類企業、事業單位、社區吸納被征地農民就業，支持被征地農民自謀職業和自主創業等途徑解決好他們的就業問題，而且要積極總結和推廣地方在解決失地農民權益保障問題上的好經驗、好做法，廣開渠道努力滿足失地農民的生存和發展需要，比如在尊重農民意願的前提下，對那些有長期收益的建設用地項目，可以以農民土地使用權入股的方式或者預留一部分由村集體開發經營，確保農民能夠參與土地在將來的使用中產生的收益分配。

　　(三)推動土地征收中的依法行政

　　“以租代征”、“先用地後報批”等大都是濫用行政權力引起的，必須采取切實的措施，推動土地管理工作依法進行。首先，基於《土地管理法》等規定土地征收必須以“公共利益”為限這一要求，應當通過完善立法，進一步明確公共利益的范圍，防止地方政府為了開發商業地產等濫用土地征收權。其次，要完善土地征收程序，保障被征地農民的知情權、參與權。《土地管理法》雖然規定了土地征收中的“兩公告”制度，但實踐中的做法往往是，一般先由用地方提出用地申請，獲得相關部門審批後，再由國家將征地通知包括征地補償方案等通知村集體或被征地農民，在這樣的征收程序中，農民完全是被動的，他們不僅不能行使法律賦予的知情權和參與權，更沒有機會對征地行為的合法性、合理性提出質疑。應當改變現在由政府通過行政命令單方面征收土地的做法，依法公開被征收土地的用途，土地征收的依據、范圍、補償的標准等，通過召開聽證會等形式保障相關公眾在土地征收中的參與權，從而建立土地征收補償的協商機制，保障失地農民在征地過程中能表達利益訴求。

　　(四)加大土地違法問責力度

　　很多土地方面的違規，被認為是為了促進地方發展而不得不作出的犧牲。一些地方認為土地違法是“為公家犯錯誤”，追究和處理也並不十分嚴格。雖然國家對土地征用問題做出了很多規定，但違法用地現象依然很多。《土地管理法》明確規定了地方政府在土地保護和合理利用方面的責任，但現實中，由於受到“唯GDP的政績觀”，“土地財政”，甚至是“利用土地，權力尋租”等因素的影響，在很多地方，政府卻成為了土地違法行為的主體。對此，擁有監管職責的有關部門不僅應當依法嚴厲查處土地征收中的違法行為，同時還要依法追究相關公務人員特別是主管領導的法律責任；同時，也要適時調整現行的官員考核制度，將其對國家土地管理制度的貫徹情況作為重要的考核標准。

　　(此文已發表於《人權藍皮書：中國人權事業發展報告(2013)》，社會科學文獻出版社，2013年7月。)

　　作者：程同順  趙學強 

　　The Protection of Chinese Rural Residents’ Land RightsCheng Tongshun, Zhao Xueqiang

　　AbstractIn 2012, Chinese government was keeping working hard to protecting land rights of rural residents, the achievements are as follows: Comprehensively promoted to determine the ownership of rural land; set the reform direction of improving the proportion of farmers in land value-added benefits; corrected a few illegal land acquisition and resettlement cases. To better protect farmers' land rights, Chinese government should adjust the compensation standard for land expropriation, administrate according to law in the land expropriation, and strengthen the accountability of officials.

　　Key words: land rights of rural residents; living rights; land supervision system; officials accountability