四、現階段農村居民土地權利保障面臨的問題

　　(一)違法用地現象嚴重

　　法治是公共權力運行的基本規則，其主要目的是規范公權力行使，防止權力運行的失范，保障公民的合法權益。然而，有些地方政府或村民委員會基於發展地方經濟或增加土地財政收入等考慮，不惜濫用公權力，無視或規避國家相關法律規定，違法用地，嚴重侵害農民的土地權益。從2011年國土資源部《中國國土資源公報》公布的違法用地情況的數據看，2006年-2011年發現的違法使用耕地的面積分別為：43408公頃、43739公頃、21518公頃、17039公頃、18030公頃、17596公頃，雖然總體上違法使用耕地的數量呈下降趨勢，但總量還是很大。國土資源部新近公布的2012年上半年土地違法查處情況顯示,半年內共發生2.9萬件土地違法行為,涉及土地17.7萬畝,耕地6.5萬畝,且新的違法用地面積逐月上昇。審計署2011年對24個(區)縣2009年到2010年土地管理的征收審計結果表明：14個市縣有22.35萬畝土地征用等不符合相關規定。其中：沈陽市、宜昌市、襄陽市、佳木斯市、齊齊哈爾市及樺川縣和天津市東麗區7個市縣規避新增建設用地指標的控制，征收集體土地20.41萬畝；襄陽市、宜昌市、齊齊哈爾市、鄭州市、佳木斯市、沈陽市、中牟縣、蕪湖縣、陽東縣和郫縣10個市縣用地單位未批先用土地1.66萬畝；沈陽市、齊齊哈爾市、佳木斯市和遼陽縣4個市縣的51家企業“以租代征”佔用集體土地2809.8畝，用於工業、房地產等非農項目建設。目前，違法用地主要表現有以下幾方面。

　　1.以租代征

　　以租代征，是指通過租用農民耕地進行非農業建設。其本質是逃避法律規定的農用地轉用審批程序，規避國家的土地規劃政策和法定稅費繳納義務，違法使用農用地進行建設活動。以租代征不僅會影響國家土地政策的落實，而且還會導致農村耕地的大量減少，危及國家的糧食安全。2007年國家土地督察北京局對華北5省區市的調查發現，“以租代征”主要有6種表現形式，這6種表現形式分別是：用地單位或個人直接與村委會簽訂協議租賃土地；基層政府直接租賃農村集體土地；基層政府轉租農村集體土地；基層政府作為土地租賃中介人促成租地行為；村民自行出租自己的承包地；村委會租用農戶的承包地搞非農建設。在2007年國土資源部開展的全國土地執法百日行動中，發現“以租代征”的土地就達30多萬畝。由於“以租代征”便於操作，成本低，而且風險相對較小，因而，在某些城市，此種形式在違法用地中佔的比例相對較高。2007年國土資源部檢查了一個大城市，據國土資源部執法監察局局長張新寶介紹，該城市鄉鎮企業用地中的67.4%屬於“以租代征”。

　　2.違法審批建設用地

　　根據《土地管理法》第四十四條的規定：“建設佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”。有些地方政府存在僥幸心理，為了發展地方經濟，無視或規避國家的建設用地審批程序，繞開國家的基本農田審批、土地規模審批規定的措施，未批先用，先造成佔用耕地的事實，然後再想辦法補辦相關手續。有記者對在全國產生較大影響的江蘇鐵本鋼鐵有限公司違規建設鋼鐵項目問題進行調查，通過查閱常州市國土資源局關於鐵本項目用地申報、審批情況明細表時就發現，涉及鐵本項目未批先用的常州5988畝用地中，常州市新北區分三批共14個批次申報至常州市國土資源局。常州市國土資源局隨後分三批上報給江蘇省國土資源廳。2003年12月20日，江蘇省國土資源廳在一天內違規批准了鐵本公司由整塊土地拆分成的這14個土地項目，致使鐵本項目部分非法佔地合法化。

　　(二)征地補償問題突出

　　1.征地補償標准低

　　世界上很多國家在確定土地補償時都以土地的市場價格為參照，而根據我國《土地管理法》第四十七條的規定，征收土地應當“按照被征收土地的原用途給予補償；征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。改革開放初期，由於土地的市場價格相對較低，土地征收產生的補償標准問題並未引起重視，但隨著土地出讓市場化程度的提高，我國城市化進程的加快，土地出讓的市場價格開始大幅提昇，此時依然將土地原有產值作為計算土地補償費的基礎，低估了土地的社會保障功能和其他功能，也沒有反映出土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律和國際慣例。農民對土地進行農業生產經營是由土地的專有用途強制決定的，僅按“原用途”來確定征地補償標准，自然顯失公平。

　　2.征地補償和農民社保措施不到位

　　在土地征收中，依法發放征地補償款是失地農民生存的保障，然而，有的地方政府基於降低政府土地征收的成本，常常違反國家有關規定，不發或少發征地補償款，有些基層政府或村委會濫用權力，違規截流或挪用本應分配給農民的土地補償款，有的甚至不安排失地農民參加社保或擅自降低失地農民的社保標准。在2004年國土資源部開展的土地市場治理整頓工作中，就清理償還了1999年以來拖欠農民征地補償費用達175.46億元。 2012年審計署第七號公告指出：沈陽市、佳木斯市、蕪湖市、日照市、北京市房山區、天津市東麗區和郫縣7個市縣應參保的被征地農民為17.52萬名，實際參保10.61萬名，參保率為60.56%；襄陽市、宜昌市、中牟縣3個市縣截至2011年7月底未及時支付征地補償款1.96億元；鄭州市未經被征地的村集體同意，將應支付的征地補償款2.74億元用於村民安置小區建設，將320萬元用於彌補拆遷工作經費。同時，審計署2012年第34號關於全國社會保障資金的審計結果表明：截至2011年底，尚有192.90萬名被征地農民未按規定參加社會保障；2011年，127.57萬名被征地農民雖然參加了養老等社會保障，但待遇低於當地農村最低生活保障標准。

　　以上問題的存在，導致農民只能得到土地非農化收益中的很小一部分，這種土地收益分配上的不公、征地補償措施實施中的不規范，嚴重侵害了農民應有的土地權益，近年來發生在農村地區的許多群體性事件都是征地補償引起的，這對我國的社會穩定，城市化進程的順利推進帶來了不利影響。

　　(三)土地執法阻力大

　　根據《土地管理法》第六十六條的規定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查”。雖然該規定賦予了國土資源管理部門對違法用地行為的制止權，但是很多土地方面的違規，被認為是為了促進地方發展而不得不作出的犧牲。一些地方認為土地違法是為公家犯錯誤。因而，土地執法在遇到基於招商引資等為了發展地方經濟而違規用地的案例時，就會遇到極大的政府阻力，單靠當地執法部門的力量顯然難以奏效。在很多違法用地案例中，從表面看，其行為主體大多是一些企業或者社會組織的違法行為，但其背後往往是當地政府的違法征地。在土地征收中，政府既是供地主體，同時又是土地執法監察權的行使主體，地方政府的這種“雙重角色”是土地執法困難的制度根源。有統計顯示，2001年至2005年間，土地違法只有1%的黨政紀查處風險，0.1%的刑事責任追究風險。現實中存在的土地違法追責難問題，更是進一步加劇了土地執法的阻力。

　　(四)農民的常態土地維權行動效果低下

　　就近年來農民土地維權的案例來看，農民維權的常態途徑主要有信訪、訴訟等。由於訴訟實行二審終審制原則，存在訴訟成本高，容易受地方政府乾擾等缺點，而信訪不僅沒有這樣的限制，而且負責受理信訪活動的部門也比較多，所以，相比之下，農民更願意通過信訪的途徑，就二者的比例看，信訪方式佔得比例要更高。以重慶北部新區為例，2003年，因土地征收上訪案件僅有件，2004年上漲至21件，上昇幅度達105% ，至2005年上半年，信訪案件已達24件，與上年同期相比，增幅近4倍，而通過法院審理得以裁決的案件卻屈指可數。此外，行政復議也是農民土地維權的一個法定途徑，但由於行政復議實行一級復議原則，加之行政復議本身仍然是行政系統內部的一種自我糾錯制度，這導致農民通過行政復議進行土地維權的效果也不是很好，所以其在農民土地維權途徑中所佔比例也較低。然而，近年來農民的土地維權信訪活動也表露了信訪途徑存在的成本高、周期長、成效低等問題。如河南省鄧州市花洲辦事處陳灣居委會二組的村民自2006年起多次通過信訪渠道向上級機關反映土地被騙賣的問題，結果上級機關又逐級批示給了下級機關處理，最後把鄧州市紀委不解決的問題又轉批到了鄧州市紀委。三年後，問題就依然沒能得到解決。也正因為以上幾種土地維權途徑的局限性比較大，近幾年失地農民通過游行示威、靜坐、甚至采取包括“自殘”等“另類”措施在內的非常態行動維護權益的案例逐漸增加。如2010年發生的廣東化州農民“煮”鋤頭“吃”土，抗議政府租地事件，2011年廣東陸豐烏坎村發生的村民不滿土地出讓等喊口號、拉橫幅、甚至進行打砸的“烏坎事件”。

　　(五)強迫農民“流轉土地”和“集中居住”

　　承包經營權是農民依法享有的一種土地物權，農民有權決定行使該權利的方式，可以依據自己的需要將土地出租或轉讓。為了充分利用土地，發展、壯大我國的農業產業，國家鼓勵並促進土地流轉，但前提是尊重農民的土地權利，但在有些地方，地方政府或村乾部常常打著“集約利用土地”、“發展現代規模農業”的旗號，濫用權力，違反農民意願，強迫農民出租或轉讓土地承包經營權，推動外來企業“購買”農民的承包地，這導致農民很難與外來企業進行平等協商，農民的土地權益難以獲得保障。

　　為了平衡社會經濟發展和保護土地資源的關系，嚴格控制建設用地增量，盤活農村地區存量建設用地，促進土地的節約利用，2004年國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，為了進一步加強和規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作，國土資源部2008年制定的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》第三條明確規定：“掛鉤試點工作應以落實科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目標”，在農村宅基地整理中應當遵循尊重群眾意願，維護集體和農戶土地合法權益的原則，通過農村建設用地整理，可以節約農村土地，增加農業用地，但很多地方在大力推進土地整理過程中，出現了違背農民意願，強拆農民住宅，強迫“農民上樓”，而宅基地轉化後的增值收益，被權力和資本合謀拿走。農民則住進了被選擇的新農村，過著被產生的新生活。很多地方的農民集中居住後，面臨著生活成本增加、農具無處安放、禽畜類無處飼養等亟待解決的問題，比如四川省成都青白江區農民集中居住工作雖然取得了一定成效，但在規劃編制、建設進度、配套設施、物業管理等方面仍存在一些問題，使得農民住不進去或住不下來、住不安心、住不長久。