二、中國政府為保障農村居民土地權利所作的探索和努力

　　(一)賦予農民土地承包經營權

　　改革開放前，農村的土地由人民公社統一經營，1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村的農民，通過簽訂“大包乾”合同，自發創造了家庭聯產承包責任制。黨的十一屆三中全會後，在堅持集體所有的前提下，隨著公社統一經營農村土地體制的解體，農民在農村土地經營中的自主權開始被肯定。1980年5月31日，鄧小平在談農村政策問題時，肯定了包產到戶的做法，他說：農村政策放寬以後，一些適宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快。此後， 1980年9月中共中央印發的《關於進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問的通知》，1982年1月《全國農村工作會議紀要》先後肯定了家庭聯產承包責任制的做法。1982年9月召開的中共第十二次全國代表大會再次肯定了包產到戶的方向，同年12月，中共中央又制定了《當前農村經濟政策若乾問題》的文件，並於1983年作為中共中央一號文件印發，這一文件對包產到戶給與了高度評價，認為包產到戶是在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。

　　基於以上文件的出臺，家庭聯產承包責任制的地位逐漸得到國家認可，意味著國家賦予了農民土地承包經營權。雖然有關文件對社員承包的土地做出了“不准出租，不准轉讓”等不利於土地流轉的規定，但由於其確認了農民對土地的使用權，適應了農業生產的特點，擴大了農民在土地經營中的自主權，極大的調動了農民的積極性。

　　(二)規范土地使用權流轉

　　為了進一步調動農民的積極性，鼓勵農民增加對土地的投入，確保農業的可持續發展，中共中央先後出臺了一系列的政策延長土地承包期，穩定土地承包關系，保障農民的土地承包權。1984年《中共中央關於一九八四年農村工作的通知》規定：土地承包期一般應在十五年以上。生產周期長的和開發性的項目，如果樹、林木、荒山、荒地等，承包期應當更長一些，在此基礎上，1993年中共中央《關於當前農業和農村經濟發展的若乾政策措施》規定：為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的承包期到期後，再延長30年不變；開墾荒地、營林造地、治沙改地等從事開發性生產的，承包期可以更長，1985年中共中央、國務院《關於進一步活躍農村經濟的十項政策》，1998年中共中央《關於農業和農村工作若乾重大問題的決定》，2008年《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》等都對穩定土地承包關系做出了肯定。

　　同時，立法層面上對農民的土地承包經營權的確認和延長也做出了規定。1986年的《土地管理法》第十二條第三款規定：“土地的承包經營權受法律保護”，這標志著國家開始對農民享有的土地承包權正式在法律上加以確認。1998年修改後的《土地管理法》第十四條則進一步延長了土地承包經營期，該條第一款規定：土地承包經營期限為三十年。2002年通過的《土地承包經營法》則是一部專門規范土地承包關系的法律，該法對集體土地發包方和承包方的權利與義務、土地承包的期限、土地承包經營權的保護等做出了全面、系統的規定，對維護農民的土地承包權發揮了重要作用。而2007年通過的《物權法》第十一章則將土地承包經營權確定為用益物權，專門對土地承包經營權涉及的相關問題作了規定，這表明國家試圖通過將土地承包經營權規定為一項獨立的物權，加強對農民的土地承包經營權保護。

　　農業用地流轉有利於土地規模經營，提高農業生產效率。1984年《中共中央關於一九八四年農村工作的通知》，1985年《中共中央、國務院關於進一步活躍農村經濟的十項政策》都做出了鼓勵耕地向種田能手集中的規定。改革開放後，中國經濟的發展為農民從事非農產業提供了越來越多的機會，因此，土地流轉的比例也越來越高，為了規范農村土地的流轉，預防並化解可能發生的糾紛，1993年中共中央《關於當前農業和農村經濟發展的若乾政策措施》規定：在不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓；少數第二、第三產業比較發達，大部分勞動轉向非農產業並有穩定收入的的地方，可以從實際出發，尊重農民的意願，對承包土地作必要的調整，實行適度的規模經營。中共中央先後發布的《關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》、《關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》、《關於做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的通知》等文件，全國人大及其常委會制定的《土地管理法》、《土地承包經營法》以及《物權法》等法律也對農村土地的流轉做出了規定。

　　(三)保障城市化進程中的農民土地權利

　　改革開放後，基於城市化和工業化的需要，國家將大量的農村土地通過征收轉化為建設用地，為了規范土地征收行為，維護農民的土地權益，1982年全國人大常委會制定的《國家建設征用土地條例》，對土地征收的補償范圍、補償標准、安置補助費、因征地造成的剩餘勞動力的安置等做出了全面規定，1986年全國人大常委會制定的《土地管理法》第四章對國家建設需要征用農村土地做出了一些新的規定。而按照1998年修改後的《土地管理法》第四十七條之規定，土地補償、安置補償等征地補償有了一定提高。2004年修改後的《憲法》和《土地管理法》同樣也對土地征收做出了規定，2004年修改後的《土地管理法》第四十七條第七款規定：國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標准。該規定為國家根據實際情況，加大土地征收補償的力度預留了空間。此外，2006年國務院《關於加強土地調控有關問題的通知》、《國務院辦公廳轉發勞動保障部關於做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》等也對失地農民的社會保障、就業培訓等做出了規定。需要特別提及的是2007年通過的《物權法》，不僅從法律上專門對土地征收補償做出了規定，而且還明確規定要安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件，這表明國家已經認識到不能僅僅通過征地時暫時的補償來確保農民的生存，還要采取通過將失地農民納入社會保障體系，為其提供必要的住房等措施，確保失地農民能夠住有所居並有較為穩定的生活來源。涉及保護農民土地權益的法律文件還有國務院2004年《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，國務院1998年發布的《基本農田保護條例》，國土資源部1995年發布的《土地監察暫行規定》，國土資源部1996年制定的《土地違法案件查處辦法》，國土資源部2004年印發的《關於完善征地補償安置制度的指導意見》，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部2008年共同發布的《違反土地管理規定行為處分辦法》，2010年國土資源部、農業部《關於劃定基本農田實行永久保護的通知》，2010年國土資源部《國土資源部關於進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》，2011年國土資源部、財政部、農業部共同發布的《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》等。此外，很多省市也制定了相當數量的地方性法規、規章保護失地農民的權益，如《浙江省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》、《湖北省征地補償安置爭議協調裁決辦法》、《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》、《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》等。

　　(四)建立國家土地督查制度

　　作為國務院的一個工作部門，國土資源部的土地執法監管工作在農民的土地權利保障中發揮著重要的作用。通過多年的努力，國土資源部已經構建起了“全國覆蓋、全程監管、科技支橕、執法督察、社會監督”的執法監管體系。近年來，通過開展警示約談、公開通報、掛牌督辦、視頻監控等途徑，有力地查處了各類土地違法案件。下表是國土資源部公布的2006年到2012年上半年違法用地案件查處情況。

　　資料來源：表中2006年到2011年的原始數據來源於國土資源部網站“政務公開”中的2011中國國土資源公報，鏈接網址：http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx。2012年的原始數據來源於國土資源部網站“權威數據”中的2012年上半年國土資源有關統計數據，鏈接網址：http://www.mlr.gov.cn/zwgk/qwsj/201208/t20120821_1133257.htm。

　　通過該表可以發現，國土資源部通過土地執法檢查發現的違法使用農民耕地的面積以及土地違法立案、結案的數量均呈下降的趨勢，這充分表明，國土資源部多年來持續開展的國土資源執法監管工作取得了積極效果，減少了地方政府的土地違法行為，保障了農民的土地權利。此外，為了加強被征地農民合法權益的保障，規范建設用地使用，根據《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》，2006年7月國務院建立了國家土地督察制度，設立了國家土地總督察，向北京、上海、濟南等地方派駐國家土地督察局，對各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。截至2011年底，國家土地督察機構已對全國201個地級以上城市、1531個縣(市、區、旗)土地利用和管理情況進行了全面監督檢查；對違規批准設立或擴大開發區、違規佔用基本農田、“以租代征”等違法用地開展了83次專項督察，通過各類督察發現違法違規用地520萬畝，向30個省(區、市)、5個計劃單列市人民政府和新疆生產建設兵團發出144份督察意見書，督促查處糾正土地違法問題3.5萬件，拆除沒收違法建(構)築物1.08億平方米，復耕土地32萬多畝，對部分地區征地補償標准低、補償不及時、社保資金未落實等損害被征地農民合法權益問題開展督察，其中僅2009年至2011年，就督促各地發放征地補償款29.66億元。