二、黨規黨紀建設仍然存在的不足

　　盡管黨在黨規黨紀建設上取得了很大的成績，但是如果從依法治國、依法治學和推進治理能力和治理體系現代化的角度來看，黨規黨紀建設還有很大不足，存在很大的改進空間。

　　1. 黨內法規體系散亂，重復交叉

　　黨內法規建設雖然形成了比較完備的體系，但是體系結構龐雜，缺乏宏觀把握和科學分類，既沒有明確規定統一的體系結構，也沒有在各個制度文件之間形成完整、周密的體系結構。各個制度文件內部結構糅雜，沒有進行統一梳理。甚至黨內法規中關於同一方面的事項，也缺乏統一的黨內法規規定，而是散見於不同時間、不同形式、不同效力等級的黨內法規文件之中，存在重復交叉、關系不清的現象。如關於黨員、黨的乾部、黨的組織制度、黨的基層組織、黨的紀律及黨的紀律檢查等方面的黨內法規文件，就分別多達數件乃至二十多件[5]。

　　如在黨規黨法對黨員權利的規定上，除黨章中明確規定了黨員的權利之外，在《中國共產黨權利保障條例》、《中共中央關於加強和改進黨的作風建設的決定》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》等多部黨內法規中也都對黨員的權利作過明確規定，這些規定實際上多有重復。從理論上來說，規范重復現象從某個側面表明黨在某些黨內問題的處理上的重視程度，但這種三令五申實際上會損害黨規黨法的威嚴，影響黨員對黨規黨法規范的認同和信仰[6]。

　　2. 有些規定之間不一致，互相衝突

　　黨規黨紀的有些具體規定之間前後不一致，互相衝突。以《黨章》第二章《黨的組織制度》為例，十七大上對於黨章這一部分修改的重大內容之一，就是要明確黨的各級代表大會的地位、充分發揮黨的各級代表大會代表的任用，因此在第十一條規定：『黨的各級代表大會代表實行任期制』。但是在緊接著的第十二條又規定：『黨的中央和地方各級委員會在必要時召集代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題。代表會議代表的名額和產生辦法，由召集代表會議的委員會決定』。第十二條的規定明顯與第十一條『黨的各級代表大會代表實行任期制』的規定相矛盾。因為，既然黨代表已經實行任期制了，所以當各級黨委在討論和決定需要及時解決的重大問題時直接召集黨代表開會就可以了，怎麼還需要選舉黨代表大會的代表呢？況且，黨的各級代表大會代表的產生和選舉已經在第十一條和第二十四條分別詳細做出了規定，第十二條這裡的規定顯然有『如有需要就選舉黨代表』之嫌疑。

　　3.規定不具體，缺乏可操作性的程序性規定

　　黨規黨紀建設存在的另外一個明顯的問題是規定太過抽象，缺乏明確具體的細節規定，尤其是沒有重視相應的程序規范和要求。比如黨內法規禁止權力過分集中到一把手，要求擴大黨內民主，但是如何防止權力過分集中到一把手身上、有效監督和制約一把手，相關措施卻不夠具體明確。雖然十七大上明確提出要推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要乾部票決制，但此後並沒有具體的制度和程序規定，無法有效落實。黨的決策制度，從議題設定、會議討論、表決通過、發布實施到決策責任等一系列決策流程操作都缺乏具體規定，原則性規定多，操作性規定少。這都給黨內一把手濫用權力、違紀腐敗提供了大量的制度空間。

　　又如，黨制定和頒布了大量保障黨員民主權利的專項法規或相關法規，初步構建了一個以黨章為依據、以《中國共產黨黨員權利保障條例》為核心的保障黨員民主權利的法規體系。但在現實中，由於缺乏相應的程序性法規作支持,黨員的這些民主權利還是很難得到實現和保障。例如，黨章第四條規定黨員享有批評、揭發、檢舉以及控告、彈劾、罷免等權利，這是黨員在黨內擁有作為重要民主權利的監督權的集中體現，但在黨的實際生活中，該項權利往往難以得到實現和保障。因為黨內長期缺乏一個具體的彈劾罷免方面的程序性法規，致使黨員要求罷免不稱職乾部的權利無法實施。相反，在現實中一些黨員卻往往因批評、揭發、檢舉違法亂紀黨員領導乾部而遭受打擊報復。

　　再如，為了保障黨員的選舉權與被選舉權，《中國共產黨黨員權利保障條例》第3章《保障措施》第21條明確規定:『黨的任何組織和任何黨員不得以任何方式妨礙黨員在黨內自主行使選舉權和被選舉權，不得阻撓有選舉權和被選舉權的人到場，不得強迫選舉人選舉或者不選舉某個人，不得搞非組織活動妨礙選舉,不得以任何方式追查選舉人的投票意向。』這一條款列舉了黨內選舉中容易出現的各種違規情形，但是卻沒有規定如何防止這些情形出現，都是一些禁止性要求，大而化之地規定為不准如何和不得如何。對違紀者該接受何種處分、由誰來處分等缺乏剛性的規定，以至其法規效力在實踐中大打折扣[7]。

　　4.偏重於說教，約束力較弱

　　目前很多黨規黨紀的規范都過於空洞和抽象，在內容上偏重於說教，而在形式上則更像倫理道德規范而非法律規范，這一點直接導致了很多黨規黨紀規范缺乏操作性。具體到責任追究機制上，現行黨規黨紀的責任及其追究機制不是太過簡略，就是付之闕如。這一點使得黨規黨紀在總體上有些疲軟，較難對黨員起到有效的制約，影響了黨規黨法自身的實效[8]。

　　這主要是由於黨內法規本身沒有完整的行為模式和行為後果相配套。法律規則一般由假設、行為模式和法律後果三部分構成，黨內法規有的僅設定了行為模式，規定不得乾什麼，應當乾什麼，而沒有設立相應的行為後果;有的設立了行為後果，但是沒有設立責任保障，使黨內法規形同虛設。

　　5.規定不全面，經常疲於應付

　　由於缺乏宏觀指導和規劃，也導致現有的黨規黨紀盡管在內容上十分龐雜，但是內容並不全面，經常陷於制度供給不足的局面，出現頭痛醫頭、腳痛醫腳的現象。改革開放以來，黨內各種不良現象和違紀行為經常發生、頻繁出現，而且花樣不斷翻新。當某一類不良現象和違紀行為比較普遍，引起人民群眾的極大不滿時，黨就會適應形勢和要求制定規范、下發文件加以制止和糾正，造成黨內法規數量越來越多。但是當新的問題出現和嚴重時，卻仍然發現缺乏相應的規定。

　　如關於『裸官』的問題，雖然黨內早就有所關注，但直到十八屆三中全會以後纔得到嚴肅對待和認真處理。中共中央於2014年1月印發《黨政領導乾部選拔任用工作條例》(簡稱新《乾部任用條例》)，纔對『裸官』進行了限制，規定配偶已移居國(境)外的官員不宜提拔。此外，人民群眾呼聲較高的乾部財產公開、禁止高級領導乾部配偶和子女經商的問題，至今仍然沒有出臺相應的規定。