村民自治在中國農村普遍推行以來，農村基層的社會主義民主政治建設和經濟社會發展都取得了具有歷史意義的進步，農民的民主意識和農村的面貌也發生了巨大的變化。但是我們也知道，村民自治在三十年左右的發展進程中還存在各種各樣的問題，出現了發展中的困境，這些問題和困境有的是由於制度不健全或基層乾部和農民群眾的民主意識不強造成的，有的則是由於某些人明目張膽的腐敗和蓄意破壞造成的。毫無疑問，在很長一段時間內相關政府部門和學術界對這些方面的關注是正確和必要的，但是要認識和理解當前中國村民自治的困境，僅僅看到這些相對主觀的因素是不全面的。當前中國村民自治發展中的困境，還有很大一部分是由當前中國發展的時代特征客觀決定的。當前中國發展最主要的時代特征是大規模的快速城市化，改革開放至今30多年間，中國的城市化水平已經從20%上下提高到了51%，這個速度在全世界排名第一。這個特征深深影響了村民自治的方方面面，客觀上加深了當前村民自治存在的困境，當前中國快速的城市化對村民自治的客觀影響至少有以下幾個方面：

　　一、農村社區變動不居

　　快速城市化使中國農村處於一個劇烈變動的時期。雖然由於各地城市化的進程和速度並不一致，各地農村社區的形態千差萬別，但有一點是肯定的，那就是中國所有的農村都處在一個高速變化的時期，農村社區呈現多樣化而且變動不居的狀態。除一些農村還保留著傳統農村社區的特征外，在遠離城市的農村地區出現了空心村現象，在城市近郊出現了城鄉轉換過程中的社區、樓房化的農村社區、非農化的農村社區和農村中的農民工社區等多種形態。農村社區的高速變動可以從城鄉轉換過程中的社區和樓房化的農村社區身上得到充分體現。

　　城鄉轉換中的農村社區主要在城市近郊，一方面農民的宅基地和耕地已經完全出讓，不再具備從事農業生產的條件，開始向非農產業轉移；另一方面，農民的生活條件大大改善，已經完全市民化，在樓房集中居住。社區組織有的已經完成了『村改居』，正式更名為『居民委員會』。有的在保留原村民委員會的同時成立居民委員會，出現了村民委員會和居民委員會並存的局面，使村民自治呈現出全新的特點。在『村改居』的過渡時期，基層政府尚未觸動原有的利益格局和人事安排，保存了原行政村的村民委員會，將大部分重要的社區事務交予原來的村組織解決。村委會不僅繼續行使著原村民委員會的部分自治功能，還對原行政村的公共事務進行管理，為社區居民提供社區服務，如養老保險、醫療保險、計劃生育等。社區居民委員會的成員由基層政府直接任命產生，很多村民並不清楚社區居委會的職責所在，甚至並不認識居委會的工作人員。

　　樓房化的農村社區的特點是實現了農民居住的樓房化和集中化，基本生活條件正在向城市化的方向發展，居民社區打破了原行政村的空間，一般是幾個村或多個村形成一個新社區，村民或村集體保留較多的耕地，農業收入仍是農民家庭收入的一個構成部分。這類農村社區從地理位置上看，有的毗鄰市區或城鎮，成為市區或城鎮在空間上的延伸部分，有的是在農村就地實現樓房化，但有一個共同特點就是仍然保留較多耕地，多數家庭仍然從事農業生產。在樓房化的農村社區中，這些社區原有的地理位置、空間布局、社區規模和社區成員等都發生了很大的變化。這些變化也意味著管理體制即將面臨許多新課題：原有的農村社區管理體制是以村民委員會為載體的村民自治，而現在的一個樓房化的居住小區可能容納了原來的好幾個村民委員會的村民，原來一個村的公共事務現在變成了好幾個村的公共事務了，農民的居住模式由獨門獨戶的小院變成了涉及更多公共性的單元樓房，人們所關心的公共事務的內容也將發生諸多變化。在當前村民自治尚不完善的情況下，這些村民在新的社區如何實現『自我管理』、『自我教育』和『自我服務』呢？如果涉及到村委會的合並或者成立新的管理機構，能否保障村集體的資產和農民的利益不受損失，以及如何在新老機構間的平穩過渡？

　　城市化進程中使農村社區形態呈現出了多樣化的特點，多樣化和新型化的農村社區在有效實現村民自治方面正面臨著全新的困擾和挑戰。並且，更致命的是，在中國快速城市化的大背景下，這些多樣化的農村社區並非靜止不動，而是仍然處於不斷的變動之中。原有的農村社區不斷被打破重組，農民原有的生活場域不斷地發生時空轉換。傳統農村的居民世代聚族相居，人口相對固定，每個農村都是一個天然的利益和生活的共同體。但是快速的城市化進程打破了這種千百年來的天然共同體，全國各地推行的撤村並點、樓房化和宅基地換房等各種小城鎮建設模式，都無一例外地要求新的社區擴大規模，把多個原有的農村社區居民合並集中在一起。集中居住對於改善生活條件、提供公共服務和基礎設施建設提供了便利，節省了成本。但是對於新的社區來說，除了原有的一些集體利益需要重新分配調整外，更重要的是重建社區意識和管理機構。建立管理機構相對容易一些，但是培育新的社區認同意識、建立新的和諧社區恐怕需要更長的時間來作為成本了。村民自治是一種基層社區自治，社區需要穩定的邊界、空間環境和社區意識，成熟的社區自治是建立在相對穩定的社區共同體基礎之上的。快速城市化使中國農村社區變動不居，這怎麼能夠實現有效的社區自治呢？

　　二、自治主體經常缺位

　　傳統農村的一個鮮明特點是人口流動性小，基本上不發生大規模的人口流動。但是當前處於快速城市化進程中的中國農村，快速的人口流動成為其主要的一個特征。根據《2012年全國農民工監測調查報告》的統計，2012年外出農民工達到16336萬人，增加473萬人，較上年增長3%，其中舉家外出農民工3375萬人，增加96萬人，增長2.9%。農民工的大規模外出就會在流出地的農村大量出現空心村和農村社區衰敗的現象。

　　當前全國大部分農村都有『空心村』現象，特別在我國中西部民工勞務輸出省份如安徽、湖南、河南、四川等表現尤甚。這些省份大批農民工長期舉家外遷，房子、土地長期閑置在農村。空心村最大的問題是，在青壯年常年在外、村莊常住人口大量減少的條件下如何使農村公共生活保持生機和活力。人口過少也會導致治理失效，以留守老人、留守婦女和留守兒童為主要人口結構的農村社區會產生大量的社會問題。

　　但是我們都知道，根據村民委員會組織法的規定，村民自治的主體是村民，『三個自我』和『四個民主』的實現都需要村民的直接參與。根據村民委員會組織法的規定，村乾部的產生方式，必須經全體村民直接選舉產生；村民會議是村民自治的最高決策機關，有權審議村民委員會的年度工作計劃和報告，有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定等；村民有監督村乾部的權利，可以通過村務公開、民主理財、經濟責任審計、民主評議和罷免等方式行使監督權。可以說，村民的參與是村民自治的基礎和核心。但是，在快速城市化的中國農村，勞動力的頻繁流動會造成村民自治主體的經常性缺位，自治主體的缺失必然會使村民自治流於空虛。不僅如此，大量的人口外流也使村級組織和村民小組缺乏必要的乾部人選，使農村治理面臨群龍無首的窘境。受城市化及市場經濟的影響，不少年輕有為的村乾部也外出務工了，不僅使村級組織的出現乾部老齡化現象，而且不少的留守村乾部對工作的消極態度也比較明顯。如果說村民會議是村民自治的決策機關的話，那麼村委會便是其執行機關和組織載體，而村乾部就是這個執行機關和組織載體的必要組成部分。缺乏一定數量和積極努力的乾部人選，村委會的有效運行便成了問題，會使公共事務難以組織，許多公共服務無法提供。國家的一些惠農政策是需要村組織自己申請的，由於有些留守村乾部缺乏必要的政策素質和主動性，就會使國家的這些惠農政策無法與這些農村對接和落實，造成項目、資源和機會的浪費。總之，快速城市化使農村人口大量外流，致使村民自治出現主體缺失現象，嚴重衝擊村民自治最基本的人的基礎。

　　三、自治內容繁雜急迫

　　按照《村民委員會組織法》的規定，以村民委員會為組織載體的村民自治的內容相對簡單，行政性的職能主要是協助鄉鎮政府的行政工作，自治性的職能主要是管理村級內部經濟、社會、文化、治安、基礎設施、環境等，經濟性的職能是管理集體資產、村辦企業等。但是在快速城市化的進程中，農村的經濟活動更加密集和活躍。密集的經濟活動必然會使人們圍繞著利益而進行的互動活動更加頻繁和密切，利益衝突也會增多。這表現在很多方面：如村辦集體企業可能面臨著利益分配不公的爭議，一些高污染的企業可能會引發村民與企業之間的衝突以及環境災難，尤其是由於征地而引發的利益衝突更加激烈。

　　在經濟高速發展的過程中，經濟發展和城市發展都對土地形出了越來越突出需求，但是圍繞著征地補償問題，農民與村乾部、地方政府和開發商經常意見不一致，往往會由於利益問題而不斷上訪告狀、甚至會發生暴力衝突和群體性事件。這些都使傳統意義上村民自治的內容變得繁雜急迫，衝突頻發。如在土地征收過程中，依法發放征地補償款是失地農民生存的保障，然而有的地方政府基於降低政府土地征收的成本，常常違反國家有關規定，不發或少發征地補償款，有些基層政府或村委會濫用權力，違規截流或挪用本應分配給農民的土地補償款，有的甚至不安排失地農民參加社保或擅自降低失地農民的社保標准。這些問題的存在，導致農民只能得到土地非農化收益中的很小一部分，這種土地收益分配上的不公、征地補償措施實施中的不規范，嚴重侵害了農民應有的土地權益。近年來發生在農村地區的許多群體性事件都是征地補償引起的，這對我國的社會穩定，城市化進程的順利推進帶來了不利影響。這些問題直接導致村民委員會在很短的時間面臨巨大的壓力，給村民自治增加了很多現實難題。因此，如何在很短的時間內協調政府、企業與農民的利益，如何在眾多農民利益的分歧中找到均衡點，就成了快速城市化進程中村民自治迫切需要解決的問題。但是在快速城市化的背景下這些問題會不時發生、頻繁出現，並且一旦出現就會非常急迫，嚴峻考驗村乾部和村民的應急能力，給村民自治平添了很多難題。

　　四、外來力量頻繁介入

　　自改革開放以來，中國社會就逐漸進入了一個加速的社會轉型期，而農村更是處於一個高速轉型和變遷的中心。在趕超壓力下，中國的城市化具有完全不同於其他國家的特點，其中最突出的一是速度快，二是規模大，三是政府主導。如前所述，在政府主導的快速城市化過程中，為了追求速度和效率，各種主體圍繞著利益而進行的活動更加頻繁和密切，利益衝突也會增多。他們為了自己的目標，都會積極介入到村民自治的事務中來。而相對於村民自治來說，這些來自於外部的力量，不僅頻繁，而且強勢，村民和村乾部自身根本無力招架。

　　外部力量對村民自治的頻繁介入在當前集中表現在征地拆遷問題上。為了經濟發展和快速推進城鎮化的目標，地方政府會成為一個積極活躍的主體，直接介入到農村的征地拆遷活動中來。地方政府經常打著集約利用土地、發展現代規模農業、推動城鎮化進程等旗號，來到農村推動土地流轉和農民的集中居住，介入村級事務。開發商和企業作為經濟活動的主體，他們或者在地方政府的引介下進入農村，或者自己直接走進農村，介入和影響村級事務。問題不在於地方政府、開發商和企業是否應該介入和影響村級事務，而在於他們影響的方式是否正當。按照正常的程序，村民是否集中住進樓房，要尊重農民的意願；村民是否出讓土地以及以什麼樣的補償標准出讓土地，都需要由村民討論決定。但是要想讓村民在所有問題上達成共識，需要深入溝通、耐心說服，而這一切都需要時間。

　　為了提高效率，地方政府往往不願意去做那些耗時費力的說服溝通工作，而是用行政化的手段強勢推動，不惜違反農民意願，強迫農民住進樓房，或者強迫他們出租或轉讓土地承包經營權，推動外來企業『購買』農民的承包地。很多情況下，村委會被迫成了地方政府和企業推行自己意志的工具，村民會議根本不召開或開同虛設。換言之，發展的壓力導致地方政府和企業等外部力量頻繁介入村級事務，而這些外部力量為了追求效率經常以行政化的手段強勢介入，完全破壞了村民自治的基本精神。總之，當前中國處於快速城市化進程的這個時代特點，客觀上產生了以下後果：一是使農村社區經常處於變動不居的狀態，二是頻繁的人口流動使村民自治的主體經常缺位，三是使村民自治的內容變得繁雜多樣，四是外部力量經常強勢介入村級事務。這些變化在客觀上對當前中國的村民自治帶來了新的困擾和挑戰。

　　快速城市化進程的特點雖然不能說明中國村民自治的一切問題，但是客觀上決定了當前中國農村村民自治的一些重要特點及未來發展趨勢。根據城市化發展的一般規律，結合中國的實際特點，我們可以判斷，中國快速城市化的進程仍將持續30-50年纔能趨於平穩。因此，中國的村民自治將會在一個較長的中長期內仍然處於不穩定狀態，社區形態不斷變化，人口流動日益頻繁，村級事務紛繁復雜，來自地方政府和企業的外部力量不可避免地不時介入。只有當中國大規模、快速的城市化進程趨於平穩之後，農村社區形態纔能趨於穩定，人們的社區意識纔能逐步培育起來，那時的村民自治纔有可能真正走向穩定、和諧和成熟。

　　我們必須要充分認識到村民自治當前及今後面臨的這個客觀特點，纔能在一個更大的背景下清楚地認識村民自治所面臨的困境，纔能為村民自治的今後發展和改革提供有益的思路。當然，我們沒有必要為村民自治的這種現狀和未來趨勢過分擔懮，而要認識到這是中國快速發展過程中的必然現象；更不能因噎廢食，為了創造經典意義上村民自治的實施條件而讓中國快速發展的腳步停止下來。但是，我們也絕對不能為了片面追求經濟發展的速度和為了單純實現城鎮化和經濟發展的政績目標，一廂情願地強力介入村民自治內部的事務，不尊重村民自治的基本精神和農民的意願，忽視農民的知情權、參與權和決策權，甚至侵犯農民的基本權利。中國的快速城市化要以科學發展觀為指導，以人為本，注重城市化的質量，而不能急功近利、勞民傷財。快速城市化的過程中必然會產生大量的需要村民集體討論和決策的公共事務，這為實現村民自治的精神提供了條件和舞臺，正是充實和發展村民自治的大好時機。各級政府應該因勢利導，在涉及村民公共利益的問題上鼓勵和指導他們通過村民自治的方式解決，做到既尊重農民的意願和權利，在這個過程中提昇他們的政治素質，又能提高全國各地城鎮化的質量，從而實現地方經濟發展和村民自治的雙贏。

　　程同順：南開大學周恩來政府管理學院教授、博士生導師

　　(本文發表於《人民論壇》2013年第26期。)