二、歐盟治理的協合民主制度

　　協合民主是一種分享型的民主制度，這種分享指的是國家權力在國家范圍內的社會集團之間進行比例分配。這種協合民主的觀念符合歐洲一體化學者構建的歐洲民主思想，歐盟治理的制度設計也確實是按照協合民主來進行的，這主要體現在領導權在各成員國之間按比例分配、成員國保持相對自主性、所有成員都擁有否決權等三個方面。

　　第一，歐盟的領導權在各成員國之間按比例進行分配。

　　從1952年對成員國、企業和個人有約束力的歐洲煤鋼共同體成立開始，歐洲治理就形成並維持著一個超國家權威。這個超國家權威在1992年2月7日的《馬斯特裡赫特條約》簽署之後得到更進一步的強化，它在原有歐洲共同體的基礎上建立歐洲聯盟，同時實行“共同的外交和安全政策”以及“司法與國內事務領域的合作”，這就使得歐盟成員國不僅在經濟上實現更高程度的聚合，而且也將歐洲經濟一體化一步步地推向經濟、政治的大聯合。歐盟的領導權主要是由歐洲議會、歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲法院以及歐洲投資銀行和歐洲中央銀行等機構來承擔的。而這其中，最為重要和關鍵的機構是歐洲理事會，因為它同時佔有行政權和立法權，是歐盟政策制定的中心。在行政權方面，歐洲理事會制定歐盟長期的政策目標並授權於歐盟委員會去實現這些目標，同時制定歐盟中期政策議程並通過開放性協調機制來監督成員國國內宏觀經濟政策。在立法權方面，歐盟擁有一個雙重的立法機關，即代表國家的歐洲理事會和代表歐洲公民的歐洲議會，相比而言，歐洲理事會在立法權上比歐洲議會具有更大的權力。

　　歐洲理事會的立法權是通過成員國的投票來實現的。根據2000年通過的《尼斯條約》，綜合考慮各成員國的人口數量和經濟、歷史與政治現實等各種因素，各成員國在歐盟理事會和歐洲理事會中擁有不同的票數，比如在總共345票中，歐洲傳統大國德國、法國、英國和意大利各自擁有29票，而小國盧森堡和馬耳他則分別只有4票和3票。歐盟治理機構中各成員國代表權的如此分配，其目的就是為了避免以犧牲小國利益來換取大國的過分代表。在歐盟的成員國中，即便是盧森堡這樣的小國也能夠分享歐洲理事會所行使的權力。歐洲理事會行使領導權的機制體現了協合民主的核心——讓盡可能多的人統治，政治體系中的各社會集團盡量分享權力。

　　同樣的道理，具有立法權的歐盟另一大機構——歐洲議會也同樣采用了協合民主的模式來行使其立法權。雖然在一些事關成員國關鍵利益的領域，比如農業、對外政策和文化等方面，歐洲議會僅僅扮演的是諮詢的角色，但是就一些爭論較少的問題而言，比如消費者保護、國內市場，歐洲議會在政策制定以及部分政策領域行使的否決權起到了更為積極作用。在此次通過的《裡斯本條約》進一步加強了歐洲議會的權力，基於歐洲議會和歐盟理事會的“共同決定”(codecision)程序擴大到新領域等政策的問題上，同時歐洲議會將增加其一般立法程序(ordinary legislative procedure)的權力。

　　協合民主要求各社會集團間具有重大爭議的問題要在巨型聯盟(grand coalition)中得到解決。所謂巨型聯盟，就是要將政治體系下的各種社會集團的代表都融入到立法機構中，這樣可以避免在傳統多數民主制度下的多數統治、甚至多數專政。為了實現社會集團在立法機構中的普遍代表，協合民主一般都要求議會選舉采用比例代表制。歐洲議會就基本上是按照比例代表制來選舉其議員的。一方面，歐洲議會的選區是按照成員國的國界來劃分的。歐盟異質社會的基本社會集團是各成員國，按照其國界線來劃分選區是保證其代表進入歐洲議會的基礎，而這也說明歐盟所認可的社會集團仍然還是傳統的民族國家。另一方面，歐洲議會的議席是按照比例來分配的。歐洲議會議席的分配采用綜合比例原則，主要以各成員國的人口數為依據，綜合考慮民族之間、公民之間、政黨之間的力量和利益等因素。如在1999年，歐盟中的人口大國德國就擁有99個議席，法國、英國、意大利有87席，而最少的盧森堡只有6席。雖然此次《裡斯本條約》調整了成員國的議席，減少了部分大國的議席，比如將德國議席從99席減為96席，增加了部分小國的議席，比如將馬耳他議席從5席增加到6席。但是歐洲議會議席的分配仍然沿用了協合民主所強調的比例代表制。

　　總之，作為歐盟制定政策以及立法結構中最為重要的兩大機構——歐洲理事會與歐洲議會都采用了協合民主的原則，它們采用了各成員國分享權力的制度來進行歐洲治理，這也是在歐盟領導權上實現了協合。但是從制度上來講，領導權上的分享權力只是橫向上的，而在縱向上，協合民主也要求是各社會集團也是分享權力的，具體到歐洲治理來說，那就是要求在歐盟這一超國家權威存在的情況下，歐盟各成員國保持其自主性(autonomy)。

　　第二，歐盟各成員國保持其自主性。

　　社會集團的自主性是協合民主理論的邏輯起點，如果沒有了具有自主性的社會集團，那各種社會集團對權力的分享也就失去了存在的可能和實際意義。現在被學術界所公認的實行協合民主制度的國家，基本上都保持了其社會集團的自主性。比如印度的語言聯邦主義(linguistic federalism)、教育自主性(educational autonomy)等都保證了印度各種社會集團的自主性。與其他的協合民主政治體系相比，歐盟成員國擁有著空前的自主性。

　　從理論上來講，學者們圍繞著歐盟與成員國之間的關系展開了激烈的爭論，這其中最為重要的就是聯邦主義(Federalism)。聯邦主義式的歐洲一體化進程要求建立兩級相互獨立但又相互協作的政府，即代表整體的聯邦政府和代表部分的成員國或者政府。但是就如何構建歐盟與成員國之間的權力結構關系，歐洲聯邦主義並沒有佔主流地位的意見。比如普裡斯頓•金(Preston King)區分了聯邦主義的三種發展趨勢：集權主義(centralist)、分權主義(de-centralist)以及集分平衡。不管聯邦主義內部有多少分歧，聯邦主義的核心含義是不可改變的，即聯邦的權力來自於各成員單位的授權。因此，雖然歐洲聯邦主義在歐盟與成員國的權力關系上存在爭論，但是成員國的基礎性地位是得到肯定的。不僅如此，當前歐洲一體化學術界比較流行的多邊治理(plurilateral governance)也認可成員國的自主性，而在承認大多數重要的決策仍然保留在民主選舉產生的國家政府手中的前提之下，多邊治理比等級治理(hierarchical governance)更能實現這一目標，因為它沒有試圖迫使成員國過采取統一的行為。

　　從實踐來看，歐盟各成員國政府在教育、醫療、稅收、社會和外交軍事政策領域行使著權威。成員國所控制的經濟資源遠大於歐盟，成員國的預算也並沒有超過歐盟GDP的2%。根據英國政府的建議，《歐洲聯盟條約》(Treaty on European Union)用“前所未有緊密的聯盟”(ever closer union)來表示歐盟的性質。該條約也規定了歐盟與成員國之間的關系：共同體應該在由本條約所授予的權力限制中行為。在不屬於共同體專屬權限范圍之內，只有當成員國不能有效地完成計劃行動的目標，或者說由於共同體能更好地實現這些目標時，那麼共同體纔能依據輔助性原則(principle of subsidiarity)來采取行動。而《歐洲聯盟條約》中輔助性原則的實施對於在歐洲治理中維護成員國的自主性具有重要意義。在政治意義上，歐洲聯盟不可導致消除成員國的特性與傳統，維護了各成員國的獨特發展；在主權的意義上，可防止權力過於集中，國家只是將有限的主權轉讓給歐洲聯盟，那些能夠由成員國最有效指定的法律不會轉移給歐盟機構。

　　成員國的自主性是協合民主下歐洲治理的邏輯起點和實踐基礎，而對歐盟的領導權進行比例分配是協合民主下歐洲治理的高級形式，那麼在具有一定國際組織性質的歐盟制中，協合民主下的歐洲治理是如何從制度上來保證這前兩者的呢？每個成員國都擁有的否決權則為各成員國保護其自身利益提供了最後保障。

　　第三，所有成員國都擁有否決權。

　　根據阿倫•利普哈特在那篇經典的《印度民主的困惑：一種協合式的解釋》中對否決權的解釋，在權力分享民主制中，否決權尤其是少數派的否決權(minority veto)就是少數派能夠通過阻止任何消除或者削弱其自主性的企圖來有效地保護少數派的自主性。在特定政治體系中，社會集團間的力量是有差別的，這種力量上的差別表現在民主政治上就是多數派能夠掌握領導權，從而去謀求符合多數派利益的制度或者政策。因此，否決權對於維持協合民主的運行以及少數派的利益是非常重要的。在比較政治中，比利時、塞浦路斯等國的少數派就面對一個固定的多數派，而這些國家中少數派的否決權就正式地在其憲法固定下來。

　　歐洲一體化是從長期紛爭不斷的民族國家系統逐漸向有著一個超國家權威的創新政治體系的過程。在這個長期的過程中，成員國之間力量的差異會嚴重影響著小國的利益、成員國間的團結甚至歐洲的一體化。而在歐洲聯盟決策的核心——歐洲理事會充分地實踐了這種協合民主的否決權制度。

　　歐洲理事會的決策機制之一就是成員國一致同意。1987年之前，根據盧森堡妥協(Luxembourg compromise)，所有的立法都要求一致同意。而到了1987年的《單一歐洲法案》(Single European Act)之後，對成員國主權具有高度重要性的政策領域繼續采用一致同意原則，比如外交和安全政策。甚至在由有效多數同意決定的政策領域裡，歐洲理事會也需要達成共識。剛剛生效的《裡斯本條約》雖然將更多政策領域規劃到有效多數表決制決策的范圍之內，但是在涉及稅收、社會保障、外交和防務等事關成員國主權的領域，歐盟決策機制仍采用一致通過原則，成員國依舊掌握“一票否決”權。即使是在有效多數表決中，如果成員國認為某項政策威脅到其生死攸關的國家利益，那麼成員國仍然可以申請解除(exemption) 。這種解除提供了一種對少數派的保護，而這種保護正是協合民主的重要特點。事實上，解除比否決更具有協合民主的保護少數派的制度安排，而這一制度安排也經常被成員國用作立法交涉的武器。

　　從以上三點中我們可以看出，歐盟治理在最高的領導權上實現了成員國之間的比例分配，所有成員國擁有否決權的制度設計更加保證了這種領導權的分享，從而也保證了歐盟的基本社會集團——各成員國的自主性。因此，歐盟治理的制度是一種協合民主式的制度。