工傷事故，能讓一個家庭瞬間陷入困頓。很多工傷勞動者更因單位未參加工傷保險，難獲相應治療和賠償，被迫走上漫漫維權路。7月1日起將正式施行的《社會保險法》，規定未參保職工發生工傷可由工傷保險基金先行賠付，將更廣泛的勞動者納入保護範圍，彰顯了立法進步。但實踐中如何讓更多工傷勞動者真正受益，仍有不少難題待解。

　　53歲的湖南籍農民工劉吉生，3個月前在工地修繕屋頂時不慎跌落，致特重型顱腦損傷和肺部損傷，住院後陷入半植物人狀態並數次報危。一起普通的工傷事故，卻因用人單位中鐵某局既未與之簽訂書面勞動合同，也未繳納工傷保險費，與包工頭相互推諉，治療費用沒有及時到位，劉吉生的救治一度難以維持。

　　這並非個例。儘管社保事業正在積極推進、取得長足進步，衆多普通勞動者仍未被納入工傷保險保障範圍。據國家統計局發佈的統計年報，2010年我國參加工傷保險的人數爲16173萬。這個數字，遠低於第二、三產業的從業人數。

　　即將實施的《社會保險法》，將工傷保險的受益人羣擴充至未參保職工。其中第四十一條規定：“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。”

　　有了法律的保障，劉吉生們的困境應該會迎刃而解。然而，現實並不容樂觀，這顆“定心丸”想要入口，還要過幾道難關。

　　長期致力於勞動者保障的NGO組織北京義聯勞動法援助與研究中心(以下簡稱“義聯”)調研顯示，在工傷事故處理中，用人單位拖延支付現象十分普遍。

　　義聯對212名未參保勞動者訪談統計顯示，即使通過繁瑣艱難的法律程序，確認了勞動關係、獲得工傷認定和勞動能力鑑定後，仍有72.4%的用人單位拒絕賠償，被迫啓動仲裁和訴訟程序。而在獲得賠償的工傷勞動者中，僅26.1%是在受傷之日起一年之內獲得賠償的，21.7%則花費了3年甚至更長的時間，平均耗時達2.02年。

　　“工傷保險基金先行支付的條件需細化。”義聯中心主任黃樂平認爲，《社會保險法》確立了先行賠付的原則，但具體操作中情況複雜，對“用人單位不支付”的判斷標準、工傷勞動者申請先行支付的門檻及程序、政府部門的追償方式等諸多細節，需要有可操作性的細化規定。

　　比如說，用人單位答應賠付但推諉拖延、賠付部分但未完全支付，是否算“用人單位不支付”？職工申請先行支付，是否以工傷認定爲前提？

　　爲保證工傷勞動者第一時間獲治，黃樂平建議，降低申請先行賠付的門檻，對需要緊急救治的，可不以工傷認定程序爲前提，先行支付醫療費。

　　中華全國總工會法律工作部法規處副處長關祥坤認爲，先行賠付最大的意義在於，將工傷事故的僱主責任原則轉移爲國家責任，從而加強了對勞動者的保護。但是，“國家責任”的前提是，用人單位是合法主體，對於非法用工單位職工發生工傷的，則沒有覆蓋。

　　關祥坤說，在許多地區，對於無營業執照或未經依法登記備案、被依法吊銷營業執照或撤銷登記備案、使用童工的非法用工單位，一旦發生工傷一般不予認定，只由工人與用人單位進行仲裁，維權之路更爲艱難。

　　義聯在調研中也發現了用人單位中存在7.2%的非法用工單位。事實上，《勞動合同法》已經明確宣告了非法經營單位的勞動者應得到平等保護，將非法經營單位和勞動者之間的勞動關係納入了法律調整範圍。因此，在社會保障法層面上，非法用工單位的工傷勞動者也應該明確獲得同等保護。

　　先行支付，意味着還需追償。根據《社會保險法》規定，從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應當由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險經辦機構可以追償。

　　關祥坤認爲，實際操作中，基金安全問題是制約先行支付制度執行的一大障礙。追償雖然是社保經辦機構職責所在，但並沒有相應的權限，且人力物力財力有限，難有精力一一追償。支付了但收不回來，基金安全怎麼保障？因此，應當與勞動監察等相關部門建立聯動機制，把追償的責任和權限細化。

　　從事社會保障研究的中國人民大學勞動人事學院教授孫樹菡也認爲，很多小企業，尤其是安全事故多發的“四小企業”，一旦發生工傷事故，老闆都捲包“人間蒸發”了，向誰追償？工傷保險基金是守法企業交的，如果都爲未參保企業墊付了還追不回來，就是守法爲違法“埋單”，不利於鼓勵用人單位繳納社保，更不利於基金正常運作。而且，現在工傷保險基金還是市級統籌，一旦先行賠付全面實行，一些資源性城市還會面臨虧空狀況。

　　孫樹菡建議，工傷保險基金之外，政府應設立“工傷救助基金”，作爲工傷勞動者的救命錢，對於需要緊急救治的無需認定即可施治，這將是對工傷保障的有力補充。

　　工傷保險並非強制繳納，對不參保用人單位該怎麼懲罰，成爲各方討論熱點。

　　根據《社會保險法》規定，用人單位不辦社保，處應繳社保費數額一倍以上三倍以下的罰款，負責人處500元以上3000元以下的罰款；未按時足額繳納的，按日加收萬分之五的滯納金，逾期仍不繳納的由有關行政部門處欠繳數額一倍以上三倍以下的罰款。

　　孫樹菡認爲，《社會保險法》對不依法參保的用人單位，僅僅做出數額不大的罰款規定，沒有起到應有的震懾作用。應當建立執法聯動機制，把參加社保與企業年審聯動起來，設立社保風險抵押金，並且參保應當作爲企業註冊准入的條件。如果不參保不光是罰款還得“坐牢”，這對單位負責人很有震懾力，相信參保的用人單位會越來越多。

　　針對先行賠付引發的社會關注，全國總工會法律部副部長謝良敏說，政府有關部門已經看到了操作上的難題，正在研究細化。