看到有很多70後的乾部已經出任了地級市的市長，我很高興，也很期望他們大有作為。但是，在當前中國，地市級的年輕領導也好，縣市級的年輕領導也好，能否乾出一番事業來，問題不在於年齡，而在於我們的政府體制和乾部制度；問題並不在於缺乏市縣兩級的基層設計，而在於缺乏關於政府體制和乾部制度的頂層設計。換言之，即使是基層政府的治道變革，也離不開宏觀體制的頂層設計。

　　簡單來說，對於基層政府的自主性，當前我國的政府體制和乾部制度存在以下幾個突出的問題：

　　第一，各級政府職能高度重疊。我國政府體制在各級政府間關系上的一個顯著特點是，只關注權限程度大小的區分，而不重視事權范圍的分工。除有些權力如外交權、軍事權等為中央政府所獨享以外，其它各級政府的事權差不多沒有分工，所不同的是對同一事權的處理權限隨政府級別的高低而有所區別。這一點可以由從國務院到縣市級政府的部門設置的高度對口性和一致性清楚地看出來。機構和職能的重疊在結構上就制約了基層政府自主創新的空間和餘地。

　　第二，權力和資源向上高度集中。在當前中國，各級政府不僅職責高度一致，而且權力和資源向上高度集中，形成了一種自上而下的壓力型政府體制。上級機關制定各項經濟、社會發展目標，並加以具體化和數字化後，以指標和任務的形式分派給各個下級行政組織，並以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核的主要依據，下級機關官員的昇遷、榮譽都和完成上級下達的任務掛鉤，承受著來自上級行政機關的巨大壓力。上下級政府間的關系呈現出高度僵化、向上集中的特征，下級政府對於上級政府層層下達的數量化的任務沒有任何商議權和保留權，只能按時完成。實施財政轉移支付制度以來，來自上級政府的很多財政轉移支付項目都需要下級政府申報爭取，能否爭取到這些項目完全取決於上級政府的意願。這種制度雖然在一定程度上能夠促進地方經濟的發展，緩解地方政府的財政狀況，但由於不是普遍受惠的制度，因此實際上強化了基層政府對於上級政府的依附性，進一步限制了地方政府的自主性。

　　第三，考核評價機制和標准不合理。我們目前乾部考核評價體系的某些不合理之處讓基層乾部不敢作為、無所適從。如在維穩和處理上訪的問題上，上級政府往往傾向於認為上訪數量多了就是不穩定的表現，什麼地方有人上訪就說明這個地方的工作沒做好、領導不稱職。但實際上各種上訪事件要具體分析，上訪現象是中國特定發展階段的產物，它本身不能說明什麼問題。另外，“民粹主義”式的簡單粗暴問責制更是經常讓基層政府蒙受不白之冤。我們經常能夠看到，上級政府迫於往往會輿論的壓力把某個地方政府轄區范圍內發生的一切問題，如生產安全事故、群體性事件、公共衛生事件等都歸咎於基層政府或地方政府的主要領導，迫使其引咎辭職。這也是很不公正的。“問責”應該問到點子上，該誰負責誰就負責，有些責任恐怕應該由上級政府來承擔，不能把板子都打在基層政府的身上。總之，中國地方和基層政府的發展，不能只靠基層乾部的個人能力和地方政府的基層創新，而應該首先要從國家政府體制和乾部制度的宏觀層面進行頂層設計。

　　(此文已刊登於《人民日報》2012年12月28日)