經濟功能區的社會管理創新問題探索

蔡玉勝

(天津社會科學院城市經濟所天津，南開300191)

　　摘要：隨著功能區城市功能的形成和城市化進程的加劇，社會管理問題成為突破發展瓶頸的突出問題。和一般城區比較，經濟功能區的社會管理具有城市化、工業化、信息化交錯互雜、社會管理與功能區的“三次創業”互相融合、“工廠政體”和體制推動型變革等鮮明特點。社會管理中經濟發展和社會發展統籌性不強、組織設置和功能弱化、管理同質化傾向嚴重、社會管理的開放性、流動性和社會性較弱。實現社會管理從輔助層面向支橕層面轉換，推動社會管理創新試點，加強基層社會管理職能，探索流動人口服務和管理模式、多元參與機制和健全分級分類的管理體制和方式是實現功能區社會管理創新的重要內容。

　　關鍵詞：功能區；社會管理；城市化；社會化

　　中圖分類號：

　　文獻標識碼：A

　　文章編號：

　　改革開放以來，各地由政府主導，在交通便利、資源豐富、信息暢通等具有吸納生產要素相對區位優勢的地區或城市特定區域，實行集中投入、連片開發和特殊經濟政策及建設管理模式，建設起大批的經濟功能區。這種功能區具有一定的疆域面積和較為雄厚的經濟發展基礎，承擔著經濟增長和要素資源優化配置的重任，確保自己所佔有的資源稟賦優勢充分發揮。當前，許多經濟功能區都已進入城市化加速發展時期，作為城市和社會管理薄弱區，面臨人口接踵而至、社會工作紛繁復雜、基層社會事務不斷湧出的情形。功能區集中了區域重要的經濟、社會和文化資源，而基層社會管理機構的缺位和社會管理需求的背離，正逐漸阻礙著其進一步發展，深入探求經濟功能區社會管理的基本規律，不僅是完善功能區社會管理，推進城市和諧發展的現實要求，更是適應功能區在新世紀轉型，實現突破傳統發展瓶頸的時代課題。

　　一、經濟功能區的城市化與社會管理問題的產生

　　從本世紀初期以來，中國經濟功能區的發展開始出現新的變化和發展趨勢，過去單一的經濟改革試驗區都在逐步向著綜合配套改革試驗區的步伐邁進，以浦東新區和濱海新區為代表的區域綜合配套改革方案的漸次實施，拉開了這種發展變化的序幕。這種新的發展趨勢，使得區域和城市的整體功能進一步擴展，功能區不僅表現在城市間綜合交通配置體系的昇級，也表現在它在區域產業結構和區域功能的重新分工與調整，更體現在這種新區對於城市功能的進一步完善和開發。功能區從沒有出現這麼完善的城市功能，從來沒有這麼迫切的開發城市功能的願望，從來沒有像現在這樣的和城市本身融合在一起。綜合配套改革的目標不僅僅局限於探討新區域的經濟功能，而且越來越注重新區域的社會功能、生態功能和文化功能，從而帶動了功能區對城市功能的重新認識和深入探索。功能區在產業開發、新區建設、社區構築等方面為城市功能的開發與創新進行了積極嘗試，一些高規格、大規模的新區已經成為地區和城市發展的示范區和輻射源。這些區域著手創建園林新區、綠化新城、衛生新區、環境管理示范新區，在城市產業的建構上，積極構築以研發和資本、技術密集型產業為主體的城市產業鏈，在城市發展規劃上，主動服務城市總體規劃定位，自覺服從於城市規劃的設計與調整，從而為城市化奠定了良好的基礎。在城市發展過程中，許多功能區還擔當著城市再開發的重任。將功能區的資源、體制、功能和所在城市的資源、體制、功能相銜接，進而完成對老體制的改造，實現城市整體功能的提昇。

　　和城市化進程同步，功能區的社會管理問題逐步開始顯現。在城市化過程中，外來人口管理、城市社區建設和管理、城中村改造、城郊結合部管理以及農民市民化的轉變等，對經濟功能區的社會管理提出新的挑戰。第一，在人口結構上，由於企業勞動力需求量較大，功能區流動人口越來越多。流動人口在為功能區發展作出了重大貢獻,也給服務與管理帶來壓力,如流動人口與當地居民的融入、犯罪預防、勞資糾紛等；第二，在社會結構上,功能區由於多處於市郊區，原有居民多為農民，農村區域轉變為社區後,村民向市民轉化過程中心理、職業等社會適應性問題較突出,同時社區服務與社區管理理念缺乏傳統積淀，社區成員的構成導致社區參與度不高； 第三，隨著經濟規模的擴張，功能區的面積不斷擴張，土地征用規模不斷擴大，失地農民激增，由此帶來一系列房屋拆遷、安置、賠償、再就業和社會保障等諸多問題；第四，由於功能區社會管理基礎設施比較薄弱，在大規模興建基礎設施，強化水電氣、道路運輸等物流系統設施的同時，對於學校、娛樂、商業等社會服務設施的配套建設重視普遍不足，許多開發區、新區缺乏基本的社會服務功能和設施，生活設施的不便捷，導致多數新區活力不夠，城市氣息不足。

　　二、經濟功能區社會管理的特殊性

　　1、社會管理中城市化和工業化、信息化等交錯互雜。工業化過程中的征地拆遷、環境和資源保護、安全生產與勞動保護等，市場化過程就業與失業、企業改革、勞資關系、勞動權益保護、勞動力轉移和培訓、收入分配、市場監管和服務以及社會保障與社會福利等，信息化過程互聯網交流、新興媒體管理、食品藥品安全管理、輿情控制與管理等，國際交流中信仰多元化、文化傳播與文化安全問題等，這些問題，與社會結構變動、社會需求結構變化和昇級交錯進行，從而引發出農民工問題、教育問題、計劃生育問題、養老問題，獨生子女問題、老齡化問題、醫療問題、工傷問題、心理健康、家庭關系、城市融入、政治參與、精神文化甚至生理需求等等。這些社會事務使得社會管理工作量大大增加，社會管理難度加大。

　　2、社會管理與功能區的“三次創業”互相融合。如果說改革開放之初，經濟功能區經歷著從計劃經濟向市場經濟轉型的變革是第一次創業的話，那麼，進入上世紀90年度以來，各類開發區、新區從加工制造業中心，逐步向發展高新技術產業，追求自主知識產權和實現產業結構調整，經濟功能區在經歷了20多年市場經濟探索後，逐步進入產業轉型和結構調整的新階段，經歷著從要素聚集向創新驅動轉型的“二次創業”。“一次創業”到“二次創業”的轉變，體現了經濟發展量與質的重大轉變。在“二次創業”方興未艾之際，以功能區城市化、社會化發展為綜合導向的“三次創業”正在興起，在“三次創業”的新階段，新興區域的發展已經不是追求單一的經濟增長功能，而是更加側重於探索綜合性功能的創新與突破，這一過程已不再僅是強調創新要素的聚集，而更重要的是要形成一種促進要素的“聚合”和“聚變”，並由此不斷衍生和觸發新的創新活動的社會經濟制度環境。 “二次創業”向“三次創業”轉變，體現了發展內涵的轉變，目前，許多先導區域正積極投入新型發展的轉變中，通過打造高端創新社區、修訂完善政策制度和改進管理組織架構等努力推動著功能區域向創新型社會轉變。

　　3、“工廠政體”特征明顯。由於各類開發區、高新區和新區都是以企業大規模集聚發展開來，因此，經濟功能區的人口組成和傳統城市具有重大差別。勞動人口、外來人口和流動人口管理突出。在一些區域，少數規模較大、經濟實力較強的企業承擔了部分外來人口的社會管理工作，實施所謂的“工廠政體”。“工廠政體”是新形勢下，功能區應對社會管理問題的一種被動解決方式，它在一定程度上沿襲了傳統的“企業辦社會”的做法，雖然有效的解決了部分人口的社會管理主體和管理的覆蓋面問題。但是，這種工廠政體也具有非常突出的弊端存在。主要體現在這種管理體制和管理模式不屬於專業化社會管理范疇，工廠實施的社會管理僅僅局限於為企業利益最大化服務，而不是社會利益最大化。由“工廠政體”實施的社會管理很難確保工人的各種合法社會權益得到有效保障。因此，如何發揮企業在社會管理中的積極作用，推動企業和社會組織等成為社會管理的主體，成為功能區社會管理創新的重要內容。

　　4、體制推動型變革特征明顯。經濟功能區的興起與經濟體制改革密不可分，經濟體制的深刻變革刺激和帶動了功能區的社會轉型,使這些新興經濟區社會形態發生了深刻變化。一方面,經濟功能區的社會形態大多沒有經歷傳統組織、結構和形式的演化，而是直接過渡到當今社會形態，這種社會形態的跨越式發展對人們的傳統思維和習俗造成強烈衝擊。社會組織形式由單一走向多元,社會公共事務日趨繁雜,社會公共領域迅速擴展,公共精神和公民社會輪廓初現，組織形式、結構和社會需求的跨越與人們社會管理的思想、理念和習俗構成嚴重衝突；另一方面,功能區作為體制改革的先導區，在體制機制上的創新特性和前沿探索對體制轉軌和社會轉型過程也產生了一系列與傳統城區不同的衍生性社會問題,諸如區域差異、流動群體歧視、生產安全、收入與勞動保障等,它們與傳統社會問題如社會治安、民計民生等交織在一起,增加了社會管理的難度。體制推動型的變革特征決定了功能區的社會管理不會也不應該走常規城市發展的道路，必須探索在特定路徑下的跨越式發展，使新興區域不僅成為經濟體制改革的先到示范區，也能成為社會管理創新的先導示范區。

　　三、當前經濟功能區社會管理存在的突出問題

　　1、經濟發展和社會發展的統籌性不強。經濟發展和社會發展是相互依賴，互相促進的。改革開放三十多年來，由於堅持了以經濟建設為中心，我國實現了黃金發展的三十年。但是，必須清醒的看到，在大力推進經濟增長，促進財富迅速積累和增加的過程中，社會建設的重要性需要逐步提高，對社會事業的重視程度、對社會建設的重要意義在新的時期應該有充分體現。經濟功能區是我國改革開放的前沿陣地，在經濟建設上，它們是實踐的探索者和領路者，在社會建設中，同樣需要成為改革和實踐的探索者和領路者。當前不少經濟功能區重經濟建設、輕社會管理的思想十分突出。許多區域的“十二五”規劃，大篇幅的謀劃了區域的功能布局、產業定位、增長目標等經濟指標，對社會管理的地位、目標、創新手段、創新途徑、社會發展計劃、醫療教育文化體育等事業發展采取了一筆帶過，敷衍了事。領導乾部熱衷於招商引資、上項目、建樓堂，追求GDP的雙位數增長，追求地方財政的幾年翻番，對社會民生建設缺乏應有的興趣和熱情，對社會管理的地位重視不夠、對社會基礎設施建設投入不足、對常規化和科學化的社會管理手段研究不多，這必將帶來嚴重的社會發展後果。

　　2、社會管理組織設置功能弱化。經濟功能區普遍面臨的難題是社會管理組織設置薄弱。由於絕大多數功能區在管理體制上采取的是管委會模式，基層機構的設置與傳統城市組織大相徑庭。許多地區街道辦事處的組織規模、機構設置、制度機制以及人員配備，仍然依據多年前制定的《城市街道辦事處組織條例》設置。在管理層級上，管委會作為一級政府的領導和統管，其職能部門成條條狀態分布，下轄社區居民委員會，滿足基層社會需求的管理職能任務由基層街道派發，但同時職能部門又受省、市級政府相關職能部門的管制，整個基層社會管理體制以條塊分割的破碎化狀態存在。 由於功能區近年來城區和人口的迅速膨脹，管理需求加速增長，社會矛盾頻發，體現出現有社會管理組織制度的不適應。基層政府社會事務的異質性及其發展演變的無規律性，使得現有的組織系統設置無法及時有效地滿足基層工作需要，基層社會組織不僅面臨數量的不足，其結構和質量也無法滿足現代新區社會管理的要求，這些因素制約了社會管理工作的創新和發展。

　　3、功能區社會管理的同質化傾向嚴重。和一般城區相比較，功能區的社會管理呈現出不同的特點。如何圍繞功能區的整體創新氛圍開展社會管理創新，如何推動功能區經濟發展和社會管理創新協調同步，如何推動功能區流動人口管理和各項社會事業發展，這些都需要根據區域的獨特因素，采取針對性的策略進行。從國內各功能區的社會管理情況看，普遍存在和一般城區社會管理同質化的傾向。這種同質化傾向突出表現在機構設置同質化和工作特點同質化。在機構設置上，本來功能區完全可以按照自身工作特點，創造性開展工作，但是，實際上許多開發區基本都按照省或者市的機構作為標准，上下對稱，導致有的機構長年無所事事，有的機構應付不了各種復雜任務。在工作特點上，由於機構的同質化直接造成了社會管理缺乏特點和針對性。與日益增多的社會摩擦和利益需求形成鮮明對比的是，功能區基層社會組織的利益調節機制、訴求表達機制、矛盾調解機制、權益保障機制等普遍缺乏活力或者功能不足，功能區基層工作的針對性和靈活性問題亟待及時有效解決。

　　4、社會管理開放性、流動性和社會性較弱。從經濟建設看，開放性和流動性是功能區基本特征，但從社會管理看，我國經濟功能區由於區域管理體制的特殊性限制，表現出開放性、流動性弱的特性。體現在：第一，管委會體制下的組織模式相對封閉，部門“條”“塊”的分割，很難及時掌握基層基本情況和發展動態。企業隨著社會發展的波動和變化也給社會管理帶來很多不確定性。第二，和功能區流動人口的流動性形成鮮明對比，單位之外的團體、人員很難納入到體制之內，享受不到政策之光的普遍照耀。社會力量也很難突破管委會體制的藩籬獨立自主開展活動。管委會作為社會管理的單一主體，“自閉”於社會力量的發育，難以吸納社會協同力量。第三，在制定政策和進行體制改革過程中對對社會效應的重視和評估較弱。如城市建設和城市改造，需要充分考慮公眾需求和平衡各方利益，特別在牽扯群眾安置補償、就業、生活生計方面，但在實踐中，許多功能區只考慮發展速度、財政收入、土地費用和投資收益等經濟指標，將社會工程縮小為經濟工程，將民生問題替換成商業問題，用經濟目標掩蓋社會目標，用經濟利益擠壓社會利益，用行政意志替代民眾意志，用領導決策替代公民決策，導致在主觀缺乏開放性和公民參與意識，漠視公眾的想法、意見和建議。

　　四、經濟功能區社會管理創新的政策建議

　　1、實現功能區社會管理從輔助層面向支橕層面轉換。功能區是改革開放的示范區，也應該成為確保公民分享改革開放成果的示范區。因此，功能區社會管理創新的重要目標就是通過實現社會發展的逐步轉型，將社會工作重點逐步由支持經濟建設的輔助功能，逐步轉變成推動開放開放的主導功能，實現其從輔助層面向支橕層面的轉換。新階段，功能區應重點圍繞社會保障體系的完善，收入分配的優化調節，勞動者收入保障機制的建立，區域人口醫療衛生服務體系建設，區域最低生活保障建設等關乎民計民生的重點問題，夯實執政之基和力量之源，集中解決民生問題，保證群眾共享改革開放成果。

　　2、以區域穩定和諧為重點，推動社會管理創新試點。一是深化構建以黨的領導為核心，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，二是建立健全預防與處置並重、管理與服務相融、公正與效率統一的服務管理體系，加快完善全方位、多層次、動態式社會治安防控體系。三是強化構建覆蓋全面、反應靈敏、多方聯動、調處有力的矛盾糾紛預防和化解機制；形成常態化、科學化、精細化的重點地區排查整治長效機制；完善充滿主動性、富有針對性、確保及時性的能動司法保障機制。四是針對功能區生產安全和公共安全隱患多、安全事故數量大的特點，完善管委會、社區、工廠等多級聯動的公共安全工作體系，確保安全生產和社會穩定。

　　3、以重心下移、權利下放為契機，加強基層社會管理職能。針對一些街鎮規劃布局不合理，經濟實力不強，社會管理基礎薄弱，公共事業建設滯後，特別是事權配置不夠科學等問題，堅持責權統一、重心下移原則，逐步展開街鎮管理體制改革，嘗試下放事權、擴大財權、改革人事權，在街鎮構建“一級政府、分類服務”的行政審批和公共服務體系。進一步擴大街道和社區在社會管理中的財務能力，實現街道和社區管理信息化、網格化、數字化。依托社區服務中心，解決居民生活難題。進一步完善社區居委會和村委會民主自治制度，加強社區居委會和村委會建設，有序擴大基層民主，支持和鼓勵人民群眾參與和諧社區、和諧村鎮建設。

　　4、以流動人口和外來人口管理為重點，探索人口服務和管理模式。一是深化探索流動人口和外來人口的管理方式、方法。借助現有的電子通信技術，建設流動人口基本信息管理網絡化工程，及時掌握流動人口情況。二是深入探索流動人口的社會保障、文化建設和精神文明建設。將外來人口和流動人口與本土文化的發展結合起來，建立流動人口常規化培訓、輪訓機制，將流動人口和外來人口關心的社會事業如子女入學、入托，家庭成員的基本醫療等社會保障建設與公民服務基本均等化的社會服務體系結合起來，為社會和諧穩定發展探索新的道路。三是將流動人口和外來人口納入到體制內的基層社會組織的管理中，健全該類人口的工會、行業協會、民間組織建設，保護進城務工人員合法權益。四是將勞動人口的社會管理與經濟管理結合起來，通過統計工資收入水平、產業分布狀況、勞動者素質等，即為社會管理系統提供信息，又為經濟管理系統的決策提供依據。

　　5、以加強社會中間組織建設和培育公民社會為重點，探索新型的多元化參與社會管理機制。應以創新社會管理中間組織作為重要內容，在經濟功能區引入競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過補貼扶持、購買服務、業務外包等等多種措施培育專業化、社會化的各類組織，推動中間組織協助政府進行社會管理工作,承擔政府轉移出來的部分職能,處理社會事務，提供公共服務，整合分散的社會資源，反映和表達社會成員的利益要求，在政府、企業、社會之間發揮溝通、協調作用,為緩解諸多的社會矛盾、建構和維護社會秩序提供現實基礎。

　　6，以健全分級分類的管理體制和管理方式為重點，探索新型管理體制。功能區社會管理創新不宜頻繁采用短期性的運動式管理方式和推行封閉性的條塊式管理方式，應圍繞分級分類管理的途徑，探索新體制。在政府職能上，明確管委會的社會管理職責和功能，理清各自職能分工和職責所在。街道社區(包括鄉鎮)充實職能，管理重心下移，切實負責管的責任，逐漸成長為社會管理最重要的執行者和參與者。在管理職責上，對功能區的社會管理事務進行整體的歸納和分析，對社會管理內容按照性質、條件進行分類，對於適合購買、外包的，采用市場化、社會化等方式；對於社會安全、社團管理、社會保障等，采用行政管理途徑；對於混合類社會事務采取綜合手段。通過明確職責、分類管理，解決好部門之間的越位和缺位。

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