宏觀調控中的地方因素分析

蔡玉勝

(天津社會科學院城市經濟所，天津南開300191)

Analysis of the Influence of Local Governments on Macroeconomic Control

CAI Yu-sheng

　　(Institute of Urban Economy, Academe of Social Science Of Tianjin,Tianjin 300191,China)

　　Abstract:

　　Local governments are essential element in this turn of macroeconomic control; play an important role in the construction of two ways of national control system and affect the macroeconomic control efficiency. The key to the success of macroeconomic control is to make central government play the leading role while attach importance to the ideas and ability of local governments; to guide and correct the local governments’ acticity through the interaction among the nation, regions and social organizations.

　　Key Words: Local Government; Government Competition; Macroeconomic Control ; Region Control

　　摘要：宏觀調控中的地方因素是決定宏觀調控過程和效果的重要因素。地方政府在國家雙層調控體系的構建中充當著重要角色，對宏觀調控效率特別是區域經濟的調控產生重要的影響作用。發揮中央政府在宏觀調控中的主導作用並重視地方政府的調控意願和能力，通過國家、地方和社會組織的多重互動來引導和校正地方行為，是宏觀調控取得成功的關鍵。

　　關鍵詞：地方政府；政府競爭；宏觀調控；區域調控

　　中途分類號：

　　文獻標識碼：A

　　文章編號：1003-5230(2008)03-0000-00

　　導致宏觀調控的原因無一例外與地方政府有關聯。從某種層面上，可以說，是地方政府的行為導致並影響著宏觀調控過程和調控效果。因此，從地方政府行為的特點出發，深入分析其與宏觀調控體系的內在關系，找出決定宏觀調控效果的真正影響因素，通過對地方行為的正確引導和校正來提高宏觀調控效率，是宏觀調控能否成功的關鍵。

　　一、地方政府行為與雙層調控體系的構建

　　1.地方政府利益主體地位的確立奠定了雙層調控的基礎。我國社會主義市場經濟體制是在多年來形成的由國家行政機關實行集中控制的計劃經濟體制基礎上改革演變而來的，其性質決定了我國政府在經濟決策中的作用。多年的集權制管理使地方行政區域與實際的經濟區域有較高程度的吻合。地方政府對區域調控職能的部分承接，既是對過去傳統體制的穩妥過渡，又符合社會主義市場經濟體制對政府調控職能的緊迫要求。其次，我國經濟管理體制改革，特別是財政體制改革，使地方政府有了很大的宏觀調控能力，在區域經濟發展中能起到較大的作用。過去，在中央高度集權的體制下，地方政府只是中央調控的組織者和執行人，地方政府不存在從事區域調控的任務目標、物質基礎和行政手段。始於1980年的財政體制改革，逐步擴大了地方的權利，財力分配由過去“條條”為主改為“塊塊”為主，地方政府的財權和經濟職能逐步得以明確。隨著中央政府權利的下放，地方政府擁有越來越多的自主權，逐漸奠定了地方政府參與調控的基礎。

　　2.地方政府利益主體身份的強化，推動了雙層調控機制的形成。在分權經濟體制下,區域經濟協調問題,首先是中央通過宏觀調控權的行使和相應職責的履行予以推動和實現的。另一方面,區域經濟協調發展是國家宏觀經濟調控的重要對象。國民經濟與社會發展調控目標的實現,均要通過區域經濟這個重要的環節傳達到微觀經濟領域,纔能夠真正予以落實。與此同時,在現有的行政區劃范圍內的區域經濟發展中,也有一個經濟發展的不平衡問題,屬於區域經濟發展自身范疇內部的特別問題,需要區域經濟自身解決。所以,區域經濟發展存在著一個區域外部與內部的雙協調問題。調控問題的解決,除通過中央宏觀調控政策與措施在本區域內的貫徹落實實現外,依靠本地的物力、財力與人力的有效配置,通過區域經濟調控權的依法行使,實現本區域內經濟發展的協調,將是宏觀調控的有力補充[1]。這樣,與宏觀經濟調控相對應,就存在一個由區域經濟管理主體單獨進行的區域經濟的調控問題[2]。區域地方政府國民經濟運行中具有雙重的地位與角色,一方面,負責國家宏觀經濟調控政策與措施在本區域內的貫徹執行;另一方面,針對本區域內經濟發展中的特殊問題,負有中觀調控的職責[3]。

　　3.地區經濟發展水平的差異，加快了雙層調控體系的建立。在近二十年的改革開放過程中,沿海和東部地區利用地緣優勢、親緣優勢和優惠政策等有利條件,經濟獲得了飛速增長,人民生活水平大幅度提高,社會發展迅猛。而內陸和西部地區由於歷史的和現實的原因,經濟發展的水平明顯地不如前者。“逐步扭轉地區差距擴大的趨勢,促進地區協調發展,不僅是重大的經濟問題,也是重大的政治問題,不僅關系現代化建設的全局,也關系社會穩定和國家的長治久安”[4]。縱觀世界各國的案例,凡是市場經濟體制比較成功的國家,都是充分發揮地方政府對經濟的宏觀調控作用的國家,即使在集權程度比較高的法國,20世紀80年代初也頒布了《權力下放法案》。面對不同的發展對象和經濟基礎各異的全國各地區,只靠中央政府的宏觀統一決策和調控來解決各自的特殊問題,實際上做不到。發揮地方政府對經濟的宏觀調控作用,加快了雙層調控體系的建立，在一定程度上彌補了中央宏觀調控的不足,促進了本行政區域內經濟和社會的發展。

　　4.地方政府競爭的加劇，促成了中央政府主動改變調控方式。地方政府競爭的日趨激烈，使地區之間的市場體系、產業結構、區域制度等全面卷入到以地方利益為核心的競爭之中。充分發揮地方政府對經濟的宏觀調控作用尤其重要無論是市場體系的培育、產業結構的調整、現代企業制度的建立、社會保障制度的完善,還是再就業工程的實施,都只能在包括地方政府在內的多級政府的共同推動之下纔能逐步實現。為此，中央政府開始有意識的對自身調控方式進行調整，在貫徹統一規劃、整體布局和集中領導的前提下,對地方政府調控的權限提出了新要求,以充分發揮它發展經濟和管理經濟的積極性，這是雙層調控體系得以建立的重要前提，也是處理好中央與地方關系的關鍵。

　　因此說來，中國宏觀調控體系的構建和地方利益主體地位的形成密不可分，這種認識是避免宏觀調控走入誤區的關鍵所在。充分重視雙層調控體系中的地方政府角色地位，纔能深入了解宏觀經濟形勢的成因，真正把握宏觀調控的走勢。

　　二、地方行為對宏觀調控效率的影響

　　地方行為對宏觀調控效率的影響可以從兩方面分析：

　　1.地方行為對宏觀政策調控效率的提高。這種作用通過地方政府發展地方經濟、培育市場、引導資源流向等行為實現：第一，地方政府成為一級利益主體，有了局部利益，就會積極地、主動地大力發展地方經濟，在擴大地方政府財力的同時，也為實現地方的各種經濟社會目標提供條件，最終促進了宏觀調控效率的提高。如東部一些發達地區利用地方財力加強地方基礎設施建設、治理環境污染、擴大地方勞動就業、進行社會保障建設等。第二，地方政府由於其行政地位，成為調節區域經濟活動的一個主體後，能有效配合貫徹落實中央的調控政策。各個地方根據自然條件、經濟發展水平、開放度以及市場發育程度等的差異，運用中央政府下放的計劃、財政、金融、投資等權限，制定適合本區域的中觀政策來調節本地區的經濟，既調動了地方政府參與經濟組織與管理的積極性，也可使中央的調控政策得到貫徹與落實。第三，地方政府追求本區域利益的功利性行為，符合市場經濟以效率為原則配置資源的要求。地方政府的各種制度創新與變革，使區域內的各種市場得以形成和發展，使區域內的各種資源的配置得以市場化，而區域市場的擴張必然有利於形成全國統一的市場，從而為提高宏觀調控效率提供了條件。第四，面對轉軌時期的不完善的市場，地方政府在一定范圍內發揮了本來應該由市場機制發揮的作用，即“適度替代”。譬如，政府直接投資於收益較高的部門，組織引導企業之間的資產重組，幫助本地企業的對外競爭與擴張等等，這既維護了本地利益的最大化，也加快了區域經濟的市場化進程。

　　2.地方行為對宏觀調控效率的阻滯。主要表現在中央與地方之間的利益衝突而造成的宏觀調控失靈：宏觀調控行一種以利益為動力的經濟調節運行過程，地方政府面對某種宏觀政策的出臺，其反應首先是怎樣充分利用新政策帶來的好處，怎樣規避政策帶來的損失和風險。當中央的宏觀調控政策不損害地方利益，而且能給地方帶來好處時，宏觀調控政策就能比較順利地貫徹落實下去；但當宏觀政策與地方利益發生衝突的時候，某些地方政府可能就會從自身局部利益出發，對中央宏觀政策或抵觸或進行“修正”。如地方對中央政策的“層層截留”、“曲解政策”、發“補充文件”或“改頭換面”等，使之更符合地方的局部利益。而地方經濟活動中存在的盲目投資、地方保護、權力尋租、闖紅燈、打擦邊球等，則無一不是弱化中央宏觀調控能力的具體表現。此外，地方政府的各種經濟行為也可能惡化中央宏觀調控的基礎環境，從而間接削弱宏觀調控的效率。如，地方政府在行使區域經濟調節權的過程中，由前面的“適度替代”走向“過度替代”，以行政手段強行捏合企業兼並重組，阻礙或延緩了市場的形成，造成資源的非市場化配置；對局部與短期利益的追求而形成的低水平重復建設造成的結構趨同、資源浪費、環境污染，甚至各種安全事故與災難；行政乾預造成的金融環境混亂，等等[5]。

　　三、地方行為對區域調控的異化

　　地方行為除了對宏觀經濟調控具有雙重作用外，更明顯的對區域調控具有異化效應，主要表現在：

　　1.區域調控的“放大器”效應。與西方國家地方政府的最大差異在於，改革開放20多年來，中國地方政府始終以經濟增長為“第一要務”，並一直以推動經濟增長的主體面目出現。為了“第一要務”，地方政府可以充分調動土地資源、財政資源、稅收資源以及其他政策資源，也會千方百計巧妙地回避中央宏觀調控中可能對本地區造成的負面影響，地方和中央對增長問題的一致性態度，致使中央政策形成放大效應。從2002年開始的本輪經濟高速增長，本質上就是由地方政府主導下的投資拉動的。地方政府之所以有這麼強的投資能力，與他們手中所掌握的資源特別是土地和信貸資金有關，以後者來說，僅在2002-2004這3年中，國內銀行的貨款就增長了58%，增加的貨款數達6.5萬億元。這種以銀行信貨推動的“經濟繁榮”，一旦遭遇中央緊縮銀根的調控，地方政府投資劇減的乘數效應就會凸現。當中央對土地和銀行信貸實施強行控制後，地方政府投資的急劇回落就在意料之中。正是因為地方政府的行為在宏觀調控中起到了放大作用，在經濟增長加速和放緩時，地方政府對宏觀調控效果的乘數效應就凸顯出來。地方政府對宏觀調控的放大作用，不利於地區經濟差距的縮小。因為地區經濟發展較快的地區往往是掌握更多增長資源、增長啟動較快的地區，調控更容易造成“增長”的放大，而經濟發展落後的地區，掌握的資源相對較少、增長啟動較慢，對該區域的調控更容易造成“緊縮”的放大，從而導致兩類地區差距的拉大。

　　2.宏觀調控的“一刀切”效應。我國每一次大范圍的加強政府宏觀調控行為在具有積極的正向調節效應的同時,也不可避免地存在逆向調節效應,而且逆向調節效應對於中西部地區經濟的發展影響更大。究其原因當屬我國經濟發展突出的二元結構形態和地方政府對地區利益衝突的昇級。我國區域經濟發展無論是市場經濟基礎還是市場運行機制,東部地區都明顯強於中西部地區。每當政府采取措施推動經濟增長時,東部地區總是快於中西部地區受到國家投資政策和利益傾斜的刺激,及時地加大投資力度和范圍,很快在該地區造成總需求大於總供給的經濟過熱現象,而隨即政府的加強宏觀調控政策又使經濟過熱的現象得到控制。但此時的中西部地區,由於思想觀念和經營意識落後,更重要的是西部資源型和基礎設施項目往往具有投資大、工期長、收效慢、大量後續資金跟進要求高的特點,西部地區對於政府促進經濟增長和加強宏觀調控的政策反應也更滯後。雖然國家出臺的宏觀調控政策一般都是面向全國的,也強調體現和落實區別對待、適時適度的方針,但難免“一刀切”、“急剎車”、“一陣風”。結果國家宏觀調控這柄鋒利的“雙刃劍”對於西部經濟而言常常是釜底抽薪,雪上加霜,使得加強政府宏觀調控過後,東部與西部經濟發展水平差距又會進一步加大。以本次宏觀調控為例，當上海、杭州等地區房屋價格高漲20-30%時，西部的廣西、中部的河南、東北的黑龍江等地仍在5%左右的區間，山東等省份月增長速度超過13%,而個別省的增幅只有8.5%。如果不嚴格實行有保有壓、區別對待的調控原則，本輪宏觀調控極易再次對落後地區的發展造成傷害。

　　3.不當競爭對效率與公平關系的扭曲。長期以來，國家以“效率優先,兼顧公平”為基本依據,處理區域利益的協調、衝突的緩和與矛盾的解決。效率與公平的關系實質是如何在區域經濟發展過程中,充分調動各區域經濟利益主體的積極性,最有效地配置社會資源,實現社會經濟的持續穩定發展。但在實踐中,要實現效率目標,就應將有限的資金較多地投入到收益率高的地區，加快地區增長；要實現公平目標,就必須加大落後地區的投資力度，縮小地區發展差距。若長期大力度投資於發達地區,既會加劇區域經濟發展的不平衡,還會因邊際消費傾向遞減規律的作用,導致全國商品總供需失衡,從而累及發達地區產品滯銷和經濟持續發展。反之,如若長期大力度投資於落後地區,不但會增加發達地區經濟發展的機會成本,降低全國經濟發展速度,而且會因難以有效提高國家經濟實力,使大力度投資落後地區的措施難以為繼[6]。這種兩難選擇本應該使地方政府在促進轄區經濟增長中仔細權衡，但在地方利益的誘惑下，一旦地方政府圍繞轄區政府的收益展開不當競爭，地方政府的有限理性很容易被打破。地區調控原則逐步會淪為“公平服從效率”。在面對效率與公平的抉擇中，更多情況下是傾向於促進增長的效率而非促進協調的公平，發達地區的效率征服了發展中地區的公平，東部地區的“效率優先”取代了中西部地區的“兼顧公平”。此時，調整區域調控原則，就顯得尤為重要。

　　四、宏觀調控中對地方行為的校正與引導

　　宏觀調控需要中央政府的指導，也離不開地方政府的參與。中央政府、地方政府和社會組織的制度變革共同構成縮小區際差異的作用機制。過去，中央政府宏觀調控一直在調控機制中“唱獨角戲”，地方政府的調控作用常被淡化，社會組織的調控作用更是被忽略。在處理地方政府關系，促進地區經濟協調發展中，亟待改變原有的單一調控模式，重視地方政府的調控作用並引入新的社會力量，把中央與地方的簡單對應轉變為“中央——地方——社會”三層互動，建立中央政府、地方政府和社會組織的多元調控機制。通過中央政府、地方政府和社會組織的三大支持系統，減少競爭行為的偏差，實現地方政府行為的規范。

　　中央政府對地方政府競爭宏觀調控的領導地位和主導作用不可否定。對中央政府而言，應在合理劃分中央與地方政府的事權、通過分稅制改革規范相互間利益分配關系、完善中央與地方關系的法制規章的基礎上，賦予地方政府更廣闊的制度創新空間，引導地方實現自身利益最大化的同時，實現全局利益的最大化。同時要加強中央政府對地方政府經濟行為的約束，以消除地區差異，緩解中央與地方間利益衝突與矛盾。

　　地方政府調控的重點是在積極貫徹落實中央宏觀調控政策基礎上，結合本地實際情況，創造性地工作，尋找中央與本地方都能實現利益最大化的政策結合點[7]。圍繞這個重點應積極推進地方政府的職能轉變。包括合理規制不同等級政府提供公共品的范圍,逐漸退出私人產品供給的領域,以此削弱部門利益；將諸如基礎設施等兼顧私人和公共產品的領域引入競爭機制,提高對公共產品利用效率，以此提高政府競爭效率；改革地方政府和官員的激勵約束機制，減少地方政府對市場競爭領域的不合理乾預，以此規范政府競爭行為；建立轄區利益調節機制，實行內部的分權和地區利益調整，以此實現政府競爭的公平性目標。等等。

　　中央和地方政府雙層調控體系的完善中，引入社會組織的力量必不可少。雙層調控中的“三層互動”，可以避免很多本應由社會自我調節的事務異化為政府行為，防范政府行為的變異，從而達到中央與地方調控目標的整合。為此中央政府和地方政府都要適當讓渡部分權力，將本來就應該由社會自身承擔的事情交給社會組織，通過社會組織的調節作用提高微觀主體自律程度、校正和減少微觀經濟的無序失范行為、提高市場和社會有序程度、提高市場組織程度[8]。當務之急就是扶持和鼓勵市場經濟中發育起來的各類社會組織如各種事務所、交易所、仲裁機構、保障機構以及各類行業組織等成長壯大，盡早發揮這類組織對經濟的調節作用。

　　參考文獻：

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　　[3]董玉明,段浩.論宏觀調控法對區域經濟發展的科學調整[J].山西大學學報(哲學社會科學版),2005,(3):32.

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　　[6]鄧慶遠.影響我國區域經濟差異的政府宏觀調控與制度創新因素[J].經濟經緯,2005,(4):43-46.

　　[7]丁遠杏.地方政府經濟行為與中央宏觀調控效率[J].黨政乾部論壇,2002,(2):5-6.

　　[8]臧乃康.國家與社會關系芻議[J].雲南行政學院學報，1999，(5)：20-23.